Sans prétendre à l'exhaustivité et en gardant à l'esprit que cette réglementation évolue constamment, le présent article se propose de donner quelques clés de lecture des sanctions européennes, afin de mieux cartographier l'interdit.
Les sanctions économiques visant la Russie adoptées par l'Union européenne (UE) en réaction à l'intervention russe en Ukraine ont fait beaucoup parler d'elles, sans qu'il soit toujours aisé d'en tracer les contours. Depuis le 23 février 2022, pas moins de cinq trains de sanctions ont été adoptés, avec leur florilège de règlements et décisions du Conseil de l'UE. L'élan ne semble pas s'essouffler, puisqu'un sixième train de sanctions est en cours d'élaboration.
On peut identifier, au sein du cadre normatif, deux dispositifs complémentaires, l'un applicable à raison de l'identité d'une des personnes impliquées dans l'opération, l'autre à raison du secteur dans lequel s'inscrit ladite opération. Ces deux piliers sont alternatifs (tout en pouvant se cumuler), de sorte qu'une opération pourrait être exempte de toute sanction sous l'angle du premier mais sanctionnée au titre du second dispositif.
Premier pilier : les gels d'avoirs
Le premier pilier a pour socle le règlement (UE) n° 269/2014 du 17 mars 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l'intégrité territoriale, la souveraineté et l'indépendance de l'Ukraine (par commodité, le "règlement ‘gel d'avoirs’"). Il prévoit le gel des fonds et ressources économiques des personnes et entités figurant sur deux listes annexées audit règlement (les "gels d'avoirs").
Ce règlement "gel d'avoirs", tel que modifié, définit la méthodologie des mesures de gel d'avoirs, et en particulier :
- un gel d'avoirs à double-sens, interdisant (i) tout mouvement "sortant" de fonds et ressources économiques mobilisés par des personnes sanctionnées (art. 2.1 du règlement "gel d'avoirs"), et (ii) tout mouvement "entrant" de fonds et ressources économiques, par leur mise à disposition au bénéfice de personnes sanctionnées (art. 2.2).
La définition des actifs et ressources économiques est extensive et le gel d'avoirs peut, dans une certaine mesure, s'étendre aux entités et personnes morales que les personnes sanctionnées détiennent et/ou contrôlent. A cet égard, une analyse plus fine pourra être conduite à l'aide des lignes directrices conjointes de la Direction générale du Trésor (DGT) et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur la mise en œuvre des mesures de gel des avoirs, à jour du 16 juin 2021 ;
- la désignation des personnes dont les avoirs sont gelés, soient les personnes physiques et morales, entités et organismes identifiés sur les listes produites à l’annexe 1du règlement ;
- des mesures de dérogation, en particulier pour la satisfaction de besoins essentiels, le règlement d'honoraires d’avocat d'un montant raisonnable, l'exécution d'une décision judiciaire, administrative ou arbitrale, ces dérogations devant être accordées par autorisation expresse de l'autorité nationale compétente (art. 4 à 6) ;
- une interdiction de participer sciemment et volontairement à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner un gel d'avoirs (art. 9) ;
- un principe d'exonération de responsabilité, à quelque titre que ce soit (donc notamment contractuelle) au bénéfice des personnes appliquant de bonne foi un gel d'avoirs ainsi que l'impossibilité de faire droit à une quelconque demande d'indemnisation présentée à ce titre par ou pour le compte d’une personne sanctionnée (art. 10 et 11) ;
- un renvoi à la compétence de chaque Etat membre pour fixer les sanctions pénales associées aux mesures de gel d'avoirs (art. 15). En France, l'article 459 du Code des douanes prévoit ainsi que la violation des mesures européennes de gel d'avoirs est notamment passible de cinq ans d'emprisonnement, d'une confiscation de l'objet de l'infraction, de ses produits directs ou indirects, ainsi que d'une amende dont le montant est compris entre le montant de la somme sur laquelle a porté l'infraction et le double de ladite somme. Doivent être gardés à l'esprit les possibilités d'incriminer la complicité, la tentative et le fait que l'amende encourue soit portée au quintuple lorsque le délit est commis par une personne morale[1] ; et
- l'application des gels d'avoirs dès la publication des mesures, y compris les ajouts de personnes sanctionnées, au Journal officiel de l'Union européenne, indifféremment donc de la date à laquelle la relation juridique est née (art. 18).
Appliqué à une relation contractuelle, un gel d'avoirs ne semble pas pouvoir permettre à la partie sanctionnée d'invoquer un cas de force majeure. La Cour de cassation a affirmé, dans le cadre de sanctions prononcées contre une banque iranienne par le Conseil de sécurité de l'ONU et
transposées en droit de l'Union que "ne constitue pas un cas de force majeure pour [la partie] qui le subit, faute d'extériorité, le gel des avoirs d'une personne ou d'une entité qui est frappée par cette mesure en raison de ses activités" (Cass. plén., 10 juillet 2020, n° 18-18.542).
Second pilier : les restrictions sectorielles
Le second pilier consiste en des restrictions et interdictions sectorielles, à raison de l'impact critique de certains domaines économiques ou des finalités, en particulier militaires ou de défense (les "restrictions sectorielles"). Leur socle et leur méthodologie résultent du règlement (UE) n° 833/2014 du 31 juillet 2014 (par commodité, le règlement "restrictions sectorielles").
Une interdiction de principe est posée pour la vente, la fourniture, le transfert et l'export de biens et technologies à double usage à toute personne, entité ou organisme en Russie, ou aux fins d'utilisation en Russie (article 2 du règlement "restrictions sectorielles"). Les biens et technologies à double usage sont ceux susceptibles d'utilisation civile ou militaire, et énumérés comme tels à l'annexe I du règlement (UE) 2021/821 du 20 mai 2021. Entre autres, sont concernés les domaines de l'énergie, des télécommunications, ainsi que de l'aviation et de la marine. Un très grand nombre d’autres biens sont également concernés, notamment les produits de luxe et ceux qui génèrent d'importantes recettes pour la Russie (voir sur ces sujets notre article "Sanctions contre la Russie : les effets de l’embargo commercial sur les contrats en cours").
Le secteur bancaire et financier n'est pas en reste, visé en particulier par les articles 5 à 5 quaterdecies du règlement "restrictions sectorielles". A titre illustratif, des interdictions de principe sont posées à certaines opérations portant sur des valeurs mobilières et instruments du marché monétaire tels que définis par l'article 1er du règlement "restrictions sectorielles" (articles 5, 5 bis, 5 sexies), à la réception de certains dépôts excédant 100 000 euros (article 5 ter), à la fourniture de services de notation de crédit (article 5 undecies), l'exclusion de certaines banques russes du système de communication interbancaire SWIFT étant aussi prévue (article 5 nonies). Depuis le 8 avril 2022, la prestation de services sur cryptoactifs est également appréhendée, lorsque la valorisation des cryptoactifs excède 10 000 euros (article 5 ter).
Afin de suivre en temps réel les sanctions européennes, le site officiel du Conseil de l'UE est un précieux outil, grâce à l'aperçu chronologique de toutes les mesures adoptées depuis 2014.
Par ailleurs, doivent être gardées à l'esprit les sanctions économiques pouvant provenir d'autres entités lorsqu'elles sont applicables, en particulier celles adoptées par les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la Suisse.
Rôle-clé de la DGT dans l'application des sanctions européennes
La DGT est l'autorité française par principe compétente en matière d'application des sanctions européennes aux transactions financières. En particulier, elle peut être sollicitée en vue d'une autorisation de transaction, depuis le Téléservice Sanctions. La création d'un espace personnel y permettra la saisie d'un formulaire de demande, la communication des éventuelles pièces justificatives et les échanges avec la DGT ainsi que le, cas échéant, la réception de l'autorisation elle-même.
L'avocat est autorisé à présenter une demande pour le compte de son client, sous réserve de justifier d'un mandat de ce dernier.
[1] Art. 121-6, 121-4 et 131-38 du Code pénal respectivement
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