L’utilisation des réseaux d’énergie, et notamment des réseaux électriques, est possible en contrepartie du paiement d’un tarif par leurs utilisateurs : le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE).
Ce tarif est strictement encadré par le Code de l’énergie, et plus particulièrement par son article L. 341-2 qui énonce que les tarifs "sont calculés de manière transparente et non discriminatoire, afin de couvrir l’ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de ces réseaux dans la mesure où ces coûts correspondent à ceux d’un gestionnaire de réseau efficace". Le TURPE constitue donc une ressource essentielle des gestionnaires de réseau.
La Commission de régulation de l’énergie (CRE) joue un rôle central dans l’établissement du TURPE, qui relève de sa compétence exclusive : elle n’a pas manqué de le rappeler après que le Gouvernement lui a demandé, fin août 2024, d’établir un nouveau projet de décision relative à l’évolution du TURPE. Cependant, si le régulateur a su être ferme sur ses compétences, il s’est en revanche montré moins acerbe sur le sujet du tarif réglementé de vente de l’électricité (TRVE).
1. Le TURPE 6
1.1. Les délibérations tarifaires
En application de l’article L. 341-3 du Code de l’énergie, la CRE fixe les méthodes utilisées pour établir les tarifs d'utilisation des réseaux publics de distribution d'électricité. Le TURPE actuel, dit TURPE 6 (6e période pluriannuelle), a été fixé par le régulateur dans deux délibérations de janvier 2021 désignées usuellement par le régulateur comme "délibérations tarifaires". Ces deux délibérations ont de fait été jugées conformes par le Gouvernement aux orientations de politique énergétique.
La délibération n° 2021-13 du 21 janvier 2021 portant décision sur le tarif d’utilisation des réseaux publics de distribution d’électricité avait fixé ce tarif dans les domaines de haute tension A et basse tension (TURPE 6 HTA-BT) et par délibération n° 2021-12 du 21 janvier 2021 portant décision sur le tarif d’utilisateur des réseaux publics de transport d’électricité dans les domaines de tension haute tension B (TURPE 6 HTB). Les deux tarifs étaient applicables à compter du 1er août 2021 pour une durée de 4 ans environ.
Concernant le TURPE 6, les deux délibérations précitées ont ensuite été modifiées par la délibération n°2023-01 du 5 janvier 2023, à la suite de la crise des prix sur les marchés de gros, puisque les hypothèses de prix qui avaient été prises en compte dans l’établissement de certains mécanismes de régulation incitative s’écartaient significativement des observations et prévisions de prix pour les années 2022, 2023 et 2024. RTE avait en effet indiqué au régulateur au printemps 2022 que l’application de la régulation incitative sur les coûts de congestion, les coûts de constitution des réserves d’équilibrage et les coûts des service système tension, ainsi que les coûts des achats pour la compensation des pertes électriques exposeraient RTE à des malus importants indépendants de toute action de sa part. La CRE a donc fait évoluer les délibérations de2021.
1.2. La récente évolution du TURPE 6
L’article L. 341-3 du Code de l’énergie énonce que la CRE "se prononce […] sur les évolutions des tarifs d'utilisation des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité" et d’autre part qu’elle "peut prévoir un encadrement pluriannuel d’évolution des tarifs".
C’est dans ce contexte que le régulateur a pris deux délibérations le 26 juin 2024 pour faire évoluer la grille tarifaire, la première délibération n° 2024-121 portant décision sur l’évolution au 1er août de la grille tarifaire des tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité dans le domaine de tension HTB et la seconde n° 2024-122 portant décision sur l’évolution de la grille tarifaire des tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité dans les domaines de tension HTA et BT au 1er août 2024 et sur l’évolution du paramètre Rf au 1er août 2024. Il s’agissait, entre autres choses, de prendre en compte l’inflation pour 2,5 %, d’appliquer l’indexation annuelle automatique de 0,49 % pour le HTB1 et de 0,31 % pour le HTA-BT2 et de tenir compte du solde du compte de régularisation des charges et des produits (CRCP). Une évolution somme toute assez mécanique, qui avait déjà eu lieu en 2022 et 2023, comme le soulignent le Gouvernement3 et le régulateur4.
Cette automaticité n’aura pourtant pas suffi à éviter à l’évolution annuelle de 2024 d’être contestée.
2. Passe d’armes entre le Gouvernement et le régulateur sur le mouvement annuel du TURPE
Conformément aux dispositions de l’avant-dernier paragraphe de l’article L.341-3 du Code de l’énergie, le régulateur a transmis le 8 juillet 2024 au ministre, pour publication au Journal officiel, ses deux décisions motivées relatives aux évolutions du TURPE qui entraînaient, mécaniquement donc, une hausse du prix de l’électricité payé par certains consommateurs.
Le contexte politique et économique a alors conduit le Gouvernement à réagir vivement et publiquement en indiquant que la hausse découlant des deux délibérations du 26 juin 2024 ne serait pas appliquée, car "la revalorisation n’[avait] pas été validée par le Gouvernement"5. Le mot "validé" ne manquera pas d’interpeler puisqu’il n’existe pas, nous y reviendrons, de mécanisme de validation du TURPE par le pouvoir réglementaire. Autrement dit, le Gouvernement n’est pas compétent pour valider ou invalider les décisions portant sur le TURPE.
Le Gouvernement avait dans la foulée fait usage, à des fins détournées, de la possibilité que lui laisse le dernier alinéa de l’article L.341-3, qui lui permet lorsqu’il estime que "la délibération de la Commission de régulation de l’énergie ne tient pas compte des orientations de politique énergétique", de demander une nouvelle délibération au régulateur par décision motivée publiée au Journal officiel : c’était l’objet de la décision du 29 août 2024 du ministre chargé de l’industrie et de l’énergie.
Le ministre estimait que la délibération du 26 juin 2024 ne tenait "pas suffisamment compte de cette orientation de politique énergétique relative à la maîtrise, la stabilité et la bonne compréhension du prix de l'électricité pour le consommateur". Il faisait également référence à ses deux courriers (du 17 juin 2020 pour les travaux d’élaboration du TURPE 6 et du 26 octobre 2023 pour ceux d’élaboration du TURPE 7) dans lesquels il avait à l’époque demandé au régulateur de veiller à limiter l’impact de la poursuite des orientations de la politique énergétique française sur la facture du consommateur, autrement dit de veiller à limiter les surcoûts liés à la transition énergétique pour le consommateur. Gageons que la problématique de l’application mécanique de l’actualisation annuelle n’était pas celle que le Gouvernement avait en tête dans ses courriers de 2020 et 2023.
Le régulateur n’est pas dupe. Il en fait état dans sa délibération du 10 septembre 2024, indiquant que "la demande de l’autorité administrative sur le TURPE semble plus motivée par les conséquences de l’évolution du TURPE 6 HTA-BT sur le niveau des TRVE et des offres de marché indexées sur ces tarifs", s’éloignant très nettement de considérations découlant des orientations de la politique énergétique. Le régulateur précise d’ailleurs qu’il a « pleinement tenu compte, dans ses délibérations TURPE 6 du 21 janvier 2021, des orientations de politique énergétique qui lui avaient été adressées par la ministre » (page 3/5, délibération du 10 septembre 2024).
Fort de ce constat, le régulateur souligne que "les délibérations du 26 juin 2024 n° 2024-121 et n° 2024-122 doivent faire l’objet d’une publication au Journal officiel de la République française par l’autorité administrative". Pour régler les conséquences pratiques de cette situation subie par les gestionnaires de réseaux, qui ont observé un silence prudent lors de ces échanges, le régulateur a néanmoins décidé que les grilles tarifaires actualisées n’entreraient en vigueur qu’au 1er novembre 2024 au lieu du 1er août 2024.
Cependant, le régulateur a, dans un communiqué de presse du 11 septembre, de façon concomitante à la délibération du 10 septembre 2024 , indiqué que la répercussion de la prise en compte de l’évolution du TURPE dans les TRVE serait reportée au 1er février 2025 afin "d’éviter des mouvements trop rapprochés pour les consommateurs aux TRV". Cette annonce n’a pas manqué de faire réagir l’Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE) qui a immédiatement répondu le 12 septembre par un communiqué de presse dénonçant une intention peut-être louable mais "au détriment d’un fonctionnement équitable du marché". Nous y reviendrons un peu plus loin.
Il faut noter que le Gouvernement avait déjà fait usage en 2017, à meilleur escient, de la possibilité que lui laisse le dernier alinéa de l'article L.341-3 du Code de l'énergie de demander à la CRE une nouvelle délibération. C’est une décision du 12 janvier 2017 de la ministre de l'Environnement, de l'énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat qui avait mis en avant à l’époque les nouveaux usages du réseau qui accompagnaient la transition énergétique (autoconsommation, stockage, mobilité électrique) ains que la maîtrise de la pointe électrique. La décision n’était cependant pas isolée : le Conseil supérieur de l’énergie avait émis un avis défavorable le 10 novembre 2016 sur le projet de TURPE et les organisations syndicales d’Enedis étaient elles-mêmes très réservées.
3. Compétence exclusive de l’autorité de régulation nationale pour fixer les méthodes d’établissement des TURPE
Depuis l’ouverture du marché de l’électricité à la concurrence, l’une des compétences majeures qui a été progressivement conférée au régulateur est celle de fixer les tarifs d’utilisation des réseaux de transport et de distribution de l’électricité.
Ainsi, le considérant 18 de la directive 2003/54 du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché de l’électricité prévoit que "les autorités de régulation nationales devraient pouvoir fixer ou approuver les tarifs, ou les méthodes de calcul des tarifs, sur la base d'une proposition du gestionnaire du réseau de transport ou du (des) gestionnaire(s) du réseau de distribution, ou sur la base d'une proposition agréée par ces gestionnaires et les utilisateurs du réseau. Dans l'exécution de ces tâches, les autorités de régulation nationales devraient veiller à ce que les tarifs de transport et de distribution soient non discriminatoires et reflètent les coûts, et tenir compte des coûts de réseau marginaux évités à long terme grâce à la production distribuée et les mesures de gestion de la demande".
L’article 23 paragraphe 2 de cette même directive indiquait que "les autorités de régulation se chargent de fixer ou d’approuver, avant leur entrée en vigueur, au moins les méthodologies utilisées pour calculer ou établir : a) les conditions de raccordement et d’accès aux réseaux nationaux, y compris les tarifs de transport et de distribution". Cependant, le paragraphe 3 de ce même article ajoutait : "nonobstant le paragraphe 2, les États membres peuvent prévoir que les autorités de régulation soumettent à l'organe compétent de l'État membre, en vue d'une décision formelle, les tarifs ou au moins les méthodologies visées dans ce paragraphe, ainsi que les modifications visées au paragraphe 4. L'organe compétent a, dans un tel cas, le pouvoir d'approuver ou de rejeter le projet de décision qui lui est soumis par l'autorité de régulation. Les tarifs, les méthodologies ou les modifications qui y sont apportées sont publiés avec la décision lors de l'adoption formelle. Tout rejet formel d'un projet de décision est aussi rendu public, avec sa justification".
L’étendue de la compétence du régulateur sur la fixation des tarifs a fait l’objet d’un contentieux commenté par MM. Coin et Béatrix dans leur ouvrage consacré au droit de la régulation de l’énergie6 : la société Enedis avait en effet soutenu à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité que l’article 341-2 du Code de l’énergie n’encadrait pas suffisamment la compétence du régulateur et était par conséquent contraire à l’article 21 de la Constitution, qui confère au seul Premier ministre le pouvoir réglementaire général. La société s’appuyait sur la décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 sur la loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, aux termes de laquelle le législateur ne peut confier à une autorité de l’Etat autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en œuvre une loi qu’à la condition que cette habilitation de concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d’application que par leur contenu. Le Conseil d’Etat ne s’était cependant pas prononcé sur le fond de la question dans la mesure où la règle de l’article 21 ne constitue pas un droit ou une liberté garantie par la Constitution et ne pouvait donc faire l’objet d’un renvoi dans le Conseil constitutionnel.
Les directives postérieures ont finalement été très claires sur la consécration du rôle du régulateur dans la fixation des tarifs. Ainsi, les articles 37 de la directive 2009/72 du 13 juillet 2009 et 59 de la directive 2019/944 du 5 juin 2019 attribuent comme première mission aux autorités de régulation celle de "fixer ou approuver, selon des critères transparents, les tarifs de transport et de distribution ou leurs méthodes de calcul, les deux", sans prévoir de mécanisme de validation la décision formelle sur les tarifs.
Ce n’est donc que sur le fondement des orientations de la politique énergétique nationale, dans le cadre duquel s’inscrit nécessairement l’autorité de régulation, sans que cela empiète sur son indépendance ou son autonomie (considérant 87 de la directive 2019/944 du 5 juin 2019), que l’Etat membre est susceptible d’intervenir sur les tarifs de transport et de distribution.
4. Et le lien entre TURPE et TRVE ?
Les tarifs réglementés de vente d’électricité, c’est-à-dire ceux qui bénéficient à leur demande aux sites souscrivant une puissance inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, qu’il s’agisse de consommateurs finals domestiques ou non domestiques7, sur le fondement de l’article L.337-7 du Code de l’énergie, sont construits par empilement.
En effet, en application de l’article L. 337-6 du Code de l’énergie, "les tarifs réglementés de vente d'électricité sont établis par addition du prix d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique, du coût du complément d'approvisionnement au prix de marché, de la garantie de capacité, des coûts d'acheminement de l'électricité et des coûts de commercialisation ainsi que d'une rémunération normale de l'activité de fourniture tenant compte, le cas échéant, de l'atteinte du plafond mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 336-2 […]."
Les coûts d’acheminement visés sont ceux supportés pour transporter et distribuer l’électricité sur le réseau et reflétés dans les évolutions du TURPE. Ainsi, l’article R.337-22 du Code de l’énergie prévoit que "toute évolution […] des tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité donne lieu à la modification des tarifs réglementés de vente en vigueur pour prendre en compte cette évolution. / Toute décision motivée de la Commission de régulation de l'énergie concernant une évolution des tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité est accompagnée d'une proposition de nouveaux tarifs réglementés de vente de l'électricité […].".
La Commission de régulation de l’énergie avait donc, en application de ces dispositions, comme elle l’écrit dans sa délibération du 10 septembre 2024, élaboré et examiné le 9 juillet 2024 une proposition relative aux tarifs réglementés de vente d’électricité qui aboutissait à une très légère augmentation des tarifs d’environ 1 %.
Cependant, rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme. La proposition de la CRE du 9 juillet 2024, restée lettre morte à ce jour, devrait se répercuter sur le futur mouvement TRVE de février 2025, qui devrait "prendre en compte ce décalage à travers une brique de rattrapage" comme l’écrit la Commission de régulation de l’énergie dans sa consultation du 10 septembre 2024. Le régulateur propose d’ailleurs dans cette consultation de " lisser sur 1 an le rattrapage de ce report" tout en restant à l’écoute des propositions des opérateurs sur le sujet.
On peut donc entendre l’émoi des fournisseurs alternatifs qui sont en compétition avec les opérateurs historiques dont les offres au TRVE ne refléteront pas dans les prochaines semaines le coût d’approvisionnement. Or l’objectif de la méthode de calcul des TRVE par empilement était précisément de garantir la "contestabilité" des TRVE par les fournisseurs alternatifs, c’est-à-dire "la faculté pour un opérateur concurrent d’EDF présent ou entrant sur le marché de la fourniture d’électricité de proposer sur ce marché, des offres à prix égaux ou inférieurs aux tarifs réglementés" (CE, 7 janvier 2015, ANODE, n° 386076). La consultation publique lancée le 10 septembre 2024 par la CRE lui permet de jouer son rôle de gardien de l’exercice d’une concurrence tarifaire effective sur le marché de détail de l’électricité (CE, 6 novembre 2019, Société Engie et Anode, n° 424573). Les acteurs de marché avaient jusqu’au 1er octobre pour répondre.
A peine leur copie remise, les acteurs se voient maintenant interrogés sur les évolutions du TURPE 7 (période 2025-2028), qui devrait connaître une très forte hausse compte tenu de l’électrification massive des usages, de la croissance de la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables et du vieillissement progressif des réseaux.
1 Cf. §.2.2.2 de la délibération n°2021-12 TURPE 6 HTB.
2 Cf. §.2.2.2. de la délibération n°2021-13 TURPE 6 HTA BT.
3 Décision du 29 août 2024, "la hausse prévue du TURPE […] conduirait mécaniquement à une hausse du prix payé par de très nombreux consommateurs aux TRVE comme en offres de marché".
4 Délibération de la CRE n° 2024-158 du 10 septembre 2024 : "une évolution annuelle mécanique des grilles tarifaires", "une application mécanique de formules et méthodes arrêtées dans les délibérations TURPE 6", "la formule d’évolution mécanique", "les évolutions tarifaires mécaniques annuelles"
5 Voir le communiqué de la direction de l’information légale et administrative (DILA) sur le site Service-public.fr
6 O. Béatrix, R. Coin, Droit de la régulation de l’énergie, Paris, LGDJ Lextenso, Décembre 2023, pages 119 et 120.
7 Dans ce dernier cas, le bénéfice des TRVE est limité aux entités qui emploient moins de dix personnes et si leur chiffre d’affaires, recettes ou total de bilan annuels n’excèdent pas 2 millions d’euros.
