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Aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AMVAP)

Principe et réglement

06/05/2011


Les zones de protection du patrimoine architectural et urbain (ZPPAU) ont été instituées en 1983 pour assurer la protection du patrimoine architectural et urbain. Leur objet a été étendu à la protection du patrimoine paysager, les ZPPAU devenant des ZPPAUP.

Les ZPPAUP présentaient initialement l’avantage d’opérer une protection « sur mesure » des espaces à protéger, d’associer les communes à cette compétence de l’Etat, et de comporter une procédure permettant de remettre en cause l’avis de l’Architecte des bâtiments de France (ABF).

Si ces avantages initiaux sont partagés par des procédures concurrentes, la procédure ZPPAUP a connu un regain d’intérêt à la suite des avantages fiscaux accordés à certains travaux de restauration effectués dans leur périmètre et d’une certaine décentralisation de leur procédure de création.

C’est ainsi que des « zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) [pouvaient] être instituées autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel, sur proposition du conseil municipal des communes intéressées ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme » selon l’article L.642-1 du code du patrimoine en vigueur jusqu’à la publication de la loi du 12 juillet 2010.

Le projet de loi portant sur le Grenelle II (art. 14) ne comportait pas la suppression des ZPPAUP, mais visait à remplacer dans ces zones l’avis conforme de l’ABF par un avis simple, « afin de rendre plus efficaces les procédures d’autorisations de travaux ».

Il n’en reste pas moins que l’article 28 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a mis fin aux ZPPAUP en les remplaçant par des « aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine » (AMVAP) au plus tard dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi. Ces nouvelles dispositions sont codifiées L.642-1 à L.642-5 du code du patrimoine.

Alors que le régime juridique des ZPPAUP a été complété par un décret n°84-304 du 25 avril 1984 relatif aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, le règlement d’application des AMVAP prévu à l’article L.642-10 n’est pas encore paru.

1. Quelles sont les dispositions transitoires concernant les ZPPAUP ?

La création des AMVAP ne met pas immédiatement fin aux ZPPAUP existantes. En effet, l’article L.642-8 nouveau du code du patrimoine définit une période transitoire durant laquelle les ZPPAUP existantes sont maintenues en vigueur.

L’article L.642-8 distingue différentes situations.

1-1. Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager mises en place avant la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010

Selon la loi, elles « continuent à produire leurs effets de droit jusqu'à ce que s'y substituent des aires de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine et, au plus tard, dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de cette même loi.

Les modifications et révisions des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi mentionnée au premier alinéa continuent d'être instruites conformément aux dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de celle-ci ».

1-2. Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager en cours de révision à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010

Elles sont instruites conformément aux dispositions du présent chapitre lorsqu'elles n'ont pas encore fait l'objet d'une enquête publique. Dans ce cas, la commission régionale du patrimoine et des sites est consultée sur le projet d’AMVAP avant l'engagement de l'enquête.

1-3. La révision d'une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créée antérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010

Elle est instruite selon les nouvelles dispositions et conduit à l'établissement d'une d’AMVAP.

A noter que l’article L.642-9 du CP prévoit aussi des dispositions transitoires concernant les anciennes zones de protection créées en application de la loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection des monuments naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique légendaire ou pittoresque auxquelles la création des AMVAP ne met pas fin.

Enfin, des dispositions transitoires ont été prévues pour les autorisations d’urbanisme déposées dans les ZPPAUP faisant l’objet des mesures transitoires de l’article L.642-8 précité. Le dernier alinéa de l’article L.642-6 du CP prévoit que cet article est applicable « pour les demandes de permis ou de déclaration préalable de travaux déposées à compter du premier jour du troisième mois suivant l'entrée en vigueur de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement », c'est-à-dire à compter du 1 octobre 2010.

2. Quels sont les points communs et les différences entre la ZPPAUP et l’AMVAP ?

A l’évidence, la réforme des ZPPAUP et leur remplacement par les AMVAP se traduit par une insertion dans la loi codifiée au code du patrimoine d’un certain nombre d’aspects de cette procédure qui relevait auparavant du décret d’application, le décret modifié n°84-304 du 25 avril 1984 relatif aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

Cette différence s’explique par le fait qu’il semble que cette procédure soit plutôt décentralisée au profit des communes et EPCI compétents en matière de PLU plus particulièrement de leurs assemblées délibérantes, bien que l’accord du Préfet reste le préalable à la création de l’AMVAP.

La procédure de création, de révision et de modification des AMVAP apparaît « calquée » sur celle du PLU.

2-1. L’objet de l’AMVAP

« Elle a pour objet de promouvoir la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces dans le respect du développement durable. Elle est fondée sur un diagnostic architectural, patrimonial et environnemental, prenant en compte les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, afin de garantir la qualité architecturale des constructions existantes et à venir ainsi que l'aménagement des espaces » (CP, art. L.642-1).

Différence avec les ZPPAUP: L’objet est plus précis. La notion de développement durable a été ajoutée à l’objectif de mise en valeur. Les orientations du PADD du PLU doivent être prises en compte dans le diagnostic architectural et environnemental.

2-2. L’initiative de la création des AMVAP

« Une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine peut être créée à l'initiative de la ou des communes ou d'un établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est compétent en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme, sur un ou des territoires présentant un intérêt culturel, architectural, urbain, paysager, historique ou archéologique » (CP, art. L.642-1).

Différence avec les ZPPAUP: le conseil municipal, ou l’assemblée délibérante de l’EPCI, prend désormais l’initiative de la création au lieu d’en proposer l’institution. L’initiative du Préfet n’est pas maintenue dans la loi, le sera-t-elle dans le décret d’application ? (D. 84-304, art. 1)

2-3. La nature juridique des AMVAP

« L'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine a le caractère de servitude d'utilité publique » (CP, art. L.642-1).

2-4. Le dossier de création de l’AMVAP

Il est fixé par l’article L.642-2 du CP. Il comporte :

« un rapport de présentation des objectifs de l'aire. Ces objectifs sont fondés sur le diagnostic mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 642-1 et déterminés en fonction du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme s'il est entré en vigueur ;

  • un règlement comprenant des prescriptions ;
  • et un document graphique faisant apparaître le périmètre de l'aire, une typologie des constructions, les immeubles protégés, bâtis ou non, dont la conservation est imposée et, le cas échéant, les conditions spéciales relatives à l'implantation, à la morphologie et aux dimensions des constructions.

Le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine contient des règles relatives :

  • à la qualité architecturale des constructions nouvelles ou des aménagements de constructions existantes ainsi qu'à la conservation ou à la mise en valeur du patrimoine bâti et des espaces naturels ou urbains ;
  • à l'intégration architecturale et à l'insertion paysagère des constructions, ouvrages, installations ou travaux visant tant à l'exploitation des énergies renouvelables ou aux économies d'énergie qu'à la prise en compte d'objectifs environnementaux ».

Différences avec ZPPAUP : le dossier de création acquiert une valeur législative alors qu’il était auparavant fixé par le décret du 25 avril 1984. Il est décrit plus précisément et est en outre complété par un règlement comportant des prescriptions obligatoires qui sont détaillées. Ces précisions sont vraisemblablement la contrepartie de la décentralisation de la procédure.

2-5. La création et la révision des AMVAP

Elle résulte de l’article L.642-3 du CP. Il dispose que :

« La mise à l'étude de la création ou de la révision de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine est décidée par délibération de l'organe délibérant de l'autorité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 642-1. La délibération mentionne les modalités de la concertation prévue à l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme.

Différence avec ZPPAUP: une obligation de concertation au sens de l’article L.300-2 est inscrite dans la loi. L’intervention de l’ABF à ce niveau n’est pas mentionnée dans la loi, alors qu’elle l’était dans le décret n° 84-304 (art. 2).

Le projet de création ou de révision de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine est arrêté par délibération de cette autorité. Le projet arrêté est soumis à l'avis de la commission régionale du patrimoine et des sites prévue à l'article L. 612-1 du présent code.

Ce projet donne lieu à un examen conjoint des personnes publiques mentionnées au b de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme.

Différence avec les ZPPAUP : cette consultation est nouvelle.

Il fait l'objet d'une enquête publique conduite par les autorités compétentes concernées. L'organe délibérant de l'autorité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 642-1 du présent code peut, par délibération, désigner à cette fin l'une de ces autorités compétentes concernées.

Lorsque le projet n'est pas compatible avec les dispositions du plan local d'urbanisme, l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine ne peut être créée que si celui-ci a été mis en compatibilité avec ses dispositions selon la procédure définie à l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme.

Différence avec les ZPPAUP : cette possibilité de mise en compatibilité est nouvelle.

Après accord du préfet, l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine est créée ou révisée par délibération de l'autorité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 642-1 du présent code. Lorsque l'enquête publique précitée a porté à la fois sur l'aire et sur un plan local d'urbanisme, l'acte portant création ou révision de l'aire prononce également la révision ou la modification du plan local d'urbanisme ».

Différence avec les ZPPAUP: la « codécision » intervient entre le Préfet et les assemblées délibérantes des collectivités compétentes. Elles étaient auparavant créées par décision du Maire ou du Président de l’EPCI compétent en matière de PLU. L’approbation de l’AMVAP peut également prononcer la révision ou la modification du PLU si l’enquête publique a été conjointe dans le cadre de la procédure de mise en compatibilité de l’article L.123-16 du CU. Le pouvoir d’évocation du Ministre de la culture prévu dans le décret de 1984 (art. 5) n’est pas repris dans la loi.

2-6. La procédure de modification des AMVAP

Elle est fixée par l’article L.642-4 du CP qui dispose que :

« Une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine peut également être modifiée lorsqu'il n'est pas porté atteinte à l'économie générale de ses dispositions relatives à la protection du patrimoine bâti et des espaces. La modification est prononcée, après enquête publique puis accord du préfet, par délibération de l'organe délibérant de l'autorité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 642-1.

La modification de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine emporte, le cas échéant, la modification du plan local d'urbanisme ».

Différence avec ZPPAUP: comme en matière de document d’urbanisme, la révision est identique à la procédure d’élaboration. En ce qui concerne la modification, la condition relative à l’absence de réduction des espaces boisés classés a été supprimée. La modification est approuvée par l’assemblée délibérante et non plus par l’exécutif de la collectivité, toujours après accord du Préfet. Elle peut entrainer la mise à jour du PLU.

2-7. L’instance consultative

Cette instance consultative est constituée par délibération de l'organe délibérant de la ou des communes ou de l’EPCI compétent lors de la mise à l'étude de la création ou de la révision d'une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine.

2-7-1. La composition de l’instance consultative

Elle associe :

« des représentants de la ou des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale intéressés ;

  • le préfet ou son représentant ;
  • le directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement ou son représentant ;
  • le directeur régional des affaires culturelles ou son représentant ;
  • ainsi que des personnes qualifiées, d'une part, au titre de la protection du patrimoine et, d'autre part, au titre des intérêts économiques concernés » (CP, art. L.642-5)

Différence avec ZPPAUP : Cette instance consultative créée par la loi du 12 juillet 2010 est nouvelle.

2-7-2. Les compétences de l’instance consultative

Selon l’article L.642-5 du CP,

« cette instance consultative a pour mission d'assurer le suivi de la conception et de la mise en oeuvre des règles applicables à l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine. Dans le cadre de l'instruction des demandes d'autorisation de travaux, elle peut être consultée par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation sur tout projet d'opération d'aménagement, de construction ou de démolition, notamment lorsque celui-ci nécessite une adaptation mineure des dispositions de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine.

Lorsque l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine intéresse, en tout ou partie, une commune sur le territoire de laquelle un secteur sauvegardé a été créé en application de l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme, le préfet peut décider, après délibération de la ou des collectivités territoriales, l'extension des compétences de la commission locale du secteur sauvegardé, constituée en application du même article L. 313- 1, aux compétences mentionnées au huitième alinéa du présent article ».

Différence avec ZPPAUP: Cette nouvelle instance consultative décentralisée créée par la loi du 12 juillet 2010 doit intervenir lors de la création ou de l’adaptation de l’AMVAP. Elle peut être consultée sur les demandes d’autorisation d’urbanisme. En conséquence, elle n’apparaît pas comme le préalable obligatoire à la délivrance d’une autorisation d’urbanisme dans l’aire.

Le champ de compétence de la commission locale des secteurs sauvegardés peut être étendu aux AMVAP.

2-9. Les effets de l’AMVAP

« Les servitudes d'utilité publique, instituées en application des articles L. 621-30-1, L. 621-31 et L. 621-32 du présent code pour la protection du champ de visibilité des immeubles inscrits ou classés au titre des monuments historiques et de l'article L. 341-1 du code de l'environnement relatif aux sites inscrits, ne sont pas applicables dans l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine » (CP, art. L.642-7).

Différence avec ZPPAUP: les règles de l’AMVAP se substituent aux règles applicables dans le champ de visibilité des immeubles inscrits ou classés.

3. Quid de l’avis de l’ABF ?

3-1. Le contrôle des travaux dans le périmètre des AMVAP

« Tous travaux, à l'exception des travaux sur un monument historique classé, ayant pour objet ou pour effet de transformer ou de modifier l'aspect d'un immeuble, bâti ou non, compris dans le périmètre d'une aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine instituée en application de l'article L. 642-1, sont soumis à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-8 du code de l'urbanisme. Cette autorisation peut être assortie de prescriptions particulières destinées à rendre le projet conforme aux prescriptions du règlement de l'aire » (CP, L.642-6).

3-2. L’avis de l’architecte des bâtiments de France (ABF)

« L'autorité compétente transmet le dossier à l'architecte des Bâtiments de France. A compter de sa saisine, l'architecte des Bâtiments de France statue dans un délai d'un mois. En cas de silence à l'expiration de ce délai, l'architecte des Bâtiments de France est réputé avoir approuvé le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable, qui vaut alors autorisation préalable au titre du présent article. Dans le cas contraire, l'architecte des Bâtiments de France transmet son avis défavorable motivé ou sa proposition de prescriptions motivées à l'autorité compétente.

En cas de désaccord avec l'avis ou la proposition de l'architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente transmet le dossier accompagné de son projet de décision au préfet de région qui instruit le projet. À compter de sa saisine, ce dernier statue :

  • dans un délai de quinze jours s'il s'agit d'une autorisation spéciale ou d'une déclaration préalable ;
  • dans un délai d'un mois s'il s'agit d'un permis et, après avoir entendu, le cas échéant, l'instance consultative prévue à l'article L. 642-5.

En cas de silence à l'expiration des délais précités, le préfet de région est réputé avoir approuvé le projet de décision.

« Toutefois, le ministre chargé des monuments historiques et des espaces protégés peut évoquer les dossiers relevant d'un intérêt national dont le préfet de région est saisi en application du présent article. Dans ce cas, il émet, dans un délai de quatre mois à compter de l'enregistrement de la demande d'autorisation préalable, une décision qui s'impose à l'autorité compétente pour la délivrance de ladite autorisation. Cette décision ne peut être contestée que par voie juridictionnelle. À défaut, le silence gardé par le ministre vaut approbation implicite de la demande d'autorisation » (CP, L.642-6).

Différence avec ZPPAUP : En cas de silence de l’ABF, son avis est réputé favorable. En cas de désaccord avec l’ABF, l’autorité compétente peut soumettre le désaccord au Préfet. Le silence de ce dernier équivaut à un avis favorable au projet. Il en est de même de la décision du Ministre qui décide d’évoquer le dossier dont le Préfet est saisi, et non plus au stade de la saisine de l’ABF.


par Yves Delaire, avocat associé CMS Bureau Francis Lefebvre Lyon

Synthèse de la Conférence, organisée par le Moniteur des Travaux Publics, sur le thème "Grenelle II et Urbanisme : quels impacts sur vos pratiques

Auteurs

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Yves Delaire
Associé
Lyon