A peine installée, déjà supprimée ! C’est une courte vie bien chaotique qu’aura connue l’Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires (ASI), qui avait vu le jour sous l’impulsion des directives européennes.
Ses compétences sont à l’avenir absorbées par l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, qui devient par la même occasion à compter du 1er octobre 2019 l’Autorité de régulation des transports.
Pourquoi avoir créé une autorité de supervision des redevances aéroportuaires ?
La directive 2009/12 du 11 mars 2009 fixe les règles relatives aux redevances aéroportuaires, notamment en matière de consultation, transparence et non-discrimination pour la détermination des tarifs de redevances des aéroports de plus de cinq millions de passagers annuels ainsi que celles de l'aéroport le plus important, en terme de trafic passagers, dans chaque Etat membre. L’article 11 de cette directive impose aux Etats de désigner ou de mettre en place une autorité indépendante de supervision des redevances aéroportuaires qui exerce ses compétences d’une manière impartiale et transparente.
Pour ce faire, la directive prévoit, toujours en son article 11, que les Etats membres garantissent son indépendance en veillant à ce qu’elle soit juridiquement distincte et fonctionnellement indépendante de toutes les entités gestionnaires d’aéroports et de tous les transporteurs aériens. Quant aux Etats qui conserveraient la propriété d’aéroports, d’entités gestionnaires d’aéroports ou de transporteurs aériens, ou le contrôle d’entités gestionnaires d’aéroports ou de transporteurs aériens, la directive leur impose de veiller à ce que les fonctions liées à cette propriété ou à ce contrôle ne soient pas confiées à l’autorité de supervision indépendante.
Création en France, en 2011, de l’Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires
En application de cette directive, le décret n° 2011-1965 du 23 décembre 2011, a désigné la Direction du transport aérien (DTA) de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) comme autorité de supervision des redevances aéroportuaires compétente pour homologuer les redevances aéroportuaires. Cette désignation mettait fin à l’homologation conjointe des ministres chargés de l'aviation civile et de l'économie des redevances aéroportuaires, devenue incompatible avec le droit européen.
Evolutions fréquentes, entre 2011 et 2018, de l’Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires
L’ASI a par la suite vu son statut évoluer après un arrêt du Conseil d’Etat (CE, 29 avril 2015, n° 379574, Syndicat des compagnies aériennes autonomes) qui s’était prononcé sur le refus du Premier ministre et du ministre chargé des transports d'abroger les dispositions du premier alinéa de l'article R.224-3-2 du Code de l'aviation civile. En effet, la Haute juridiction avait considéré que que la désignation de la direction du transport aérien de la DGAC comme autorité de supervision des redevances aéroportuaires était incompatible avec les objectifs de l'article 11 de la directive. L’Etat participait de fait au capital social d’une compagnie aérienne et de plusieurs sociétés gestionnaires d’aéroports, et était en outre propriétaire de plusieurs aéroports importants.
En effet, aucune garantie particulière ne semblait avoir été mise en place pour assurer son indépendance par rapport aux compagnies aériennes et aux entités gestionnaires d'aéroports et pour que des tâches liées à la gestion ou au contrôle de compagnies aériennes ou d'aéroports ne puissent pas lui être confiées. Le Conseil d’Etat avait donc invité le Gouvernement à prendre de nouvelles dispositions réglementaires après avoir annulé au contentieux le premier décret de transposition.
Le décret n° 2016-825 du 23 juin 2016 est alors venu modifier le Code de l’aviation civile en créant à l’article R.224-8 une nouvelle autorité, placée cette fois auprès du vice-président du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) du ministère de la Transition écologique et solidaire. Pour garantir l’indépendance de cette autorité, le décret prévoyait que dans l'exercice de ses fonctions, l’autorité ne pouvait recevoir aucune instruction du ministre chargé de l'aviation civile. L’article R.224-8 prévoyait aussi que l’autorité exerçait ses compétences d'une manière impartiale et transparente et arrêtait librement ses décisions selon le règlement intérieur qu'elle adoptait, tout en la dotant de moyens matériels et humains indépendants.
Ainsi constituée, cette autorité de régulation restait néanmoins atypique dans le paysage administratif français, à mi-chemin entre l’Administration et les autorités administratives indépendantes. Son indépendance était d’ailleurs régulièrement questionnée (voir par exemple les multiples communications du Syndicat des compagnies aériennes autonomes sur ce sujet) et c’est de façon attendue qu’elle a fini par succomber.
2019 : disparition discrète de l‘Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires
L’article 134 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi PACTE) a habilité le Gouvernement à réformer par ordonnance le régulateur des redevances aéroportuaires afin de renforcer son indépendance et les conditions de régulation économique du secteur aéroportuaire. C’est chose faite avec l’ordonnance n° 2019-761 du 24 juillet 2019 relative au régulateur des redevances aéroportuaires, qui transfère les missions dévolues à l’Autorité de supervision indépendante des redevances aéroportuaires à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières : cette dernière devra à compter du 1er octobre 2019 procéder à l’homologation annuelle des tarifs des redevances aéroportuaires et rendre un avis conforme sur les projets de contrats de régulation économique entre les exploitants d’aéroports et l’Etat, qui cadrent l’évolution des redevances sur cinq années.
Ce faisant, le régulateur des activités ferroviaires et routières devient plus que jamais une autorité de régulation des transports multimodaux. Il exercera à l’avenir dans le secteur aéroportuaire les mêmes pouvoirs que ceux qu’il exerce dans les autres secteurs des transports : pouvoir d’investigation et d’enquête pour l’exercice de ses missions qui lui permettra notamment de vérifier le respect par les exploitants aéroportuaires des règles d’allocation des actifs, des produits et des charges entre les périmètres régulé et non régulé et pouvoir de sanction des manquements identifiés. Reste à voir comment en pratique l’expérience acquise par la défunte ASI sera valorisée par l’Autorité de régulation des transports.
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Cet article a été publié dans notre Lettre des régulations d'octobre 2019. Cliquez ci-dessous pour découvrir les autres articles de cette lettre.
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