Dans une affaire (CE, 13 novembre 2019, n°419067) où l’Administration avait demandé au pétitionnaire de compléter son dossier de déclaration préalable par des pièces non exigées par le Code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat a précisé les conséquences du refus de l’autorisation administrative fondée sur lesdites pièces.
Caractère limitatif des pièces exigibles lors d’une demande d’autorisation d’urbanisme
Le Code de l’urbanisme liste les pièces à fournir à l’appui d‘une demande de permis de construire (article R. 431-4 et suivants) et d’une déclaration préalable (articles R. 431-35 et suivants). Dans les deux cas, il rappelle qu’“aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente”.
Demande d’autorisation d’urbanisme considérée incomplète et sollicitation d’éléments non prévus par le Code de l’urbanisme
Dans cette affaire, une déclaration préalable de travaux avait été déposée en mairie. Considérant le dossier incomplet, le maire avait demandé la communication de pièces complémentaires non requises par les textes.
Une fois ces pièces transmises, le maire s’était opposé, par arrêté, à la déclaration préalable. Cette décision avait été annulée par jugement du Tribunal administratif. Ce jugement avait été à son tour annulé par la Cour administrative d’appel. Le pétitionnaire s’était donc pourvu en cassation.
Possibilité pour le juge et l’Administration de se fonder sur des pièces non produites à la demande pour analyser la nature de l’autorisation d’urbanisme nécessaire
Le Conseil d’Etat retient que, compte tenu de l’état de délabrement du bâtiment (illustré par un rapport d’expertise judiciaire et un procès-verbal de constat d’huissier avec photographies produits lors de l’instance d’appel), les travaux prévus par la déclaration préalable devaient en réalité être “regardés comme une reconstruction soumise à permis de construire”. Par conséquent, le maire devait s’opposer à la déclaration préalable.
L’autorisation d’urbanisme requise dépend ainsi de l’état de la construction sur laquelle les travaux doivent être réalisés et des effets de ces travaux sur ladite construction. L’appréciation in concreto de la nature des travaux envisagés relève du pouvoir souverain des juges du fond qui ont ici considéré que le maire s’était à bon droit opposé à la déclaration préalable. Le Conseil d’Etat a conclu sur ce point que la juridiction d’appel, qui n’avait pas procédé à une qualification inexacte des faits et à leur dénaturation, n’a commis aucune erreur de droit.
L’absence d’illégalité mécanique de la décision de l’Administration en cas de demande indue de pièces.
Le Conseil d’Etat précise les conséquences attachées à une demande de pièces non prévues par le Code de l’urbanisme, en distinguant les décisions implicites et explicites.
Concernant les premières, il reprend une jurisprudence constante selon laquelle une décision implicite de rejet pour défaut de production d’une pièce manquante (article R. 423-39) sera entachée d’illégalité sans pour autant rendre le pétitionnaire titulaire d’une décision implicite de non-opposition (CE, 9 décembre 2015, n°390273).
L’apport majeur de la décision du 13 novembre 2019 se trouve cependant dans les conséquences attachées à cette demande indue, en cas de décision expresse de rejet. Le Conseil d’Etat adopte ici un raisonnement en deux temps.
Tout d’abord, il pose le principe selon lequel la demande de pièce indue n’entraîne pas mécaniquement l’illégalité de la décision de l’Administration. Ensuite et surtout, il indique que les décisions expresses d’opposition ne seront illégales que si l’Administration motive son refus sur une des pièces complémentaires illégalement sollicitées :
“Dans le cas où le pétitionnaire, en réponse à la demande de pièces complémentaires, a fourni une pièce qui a été indûment demandée car ne figurant pas sur la liste limitative des pièces prévue par les dispositions des articles R. 431-36 et R. 431-16 du code de l'urbanisme citées au point 4, cette irrégularité n'est pas, par elle-même, de nature à entraîner l'illégalité de la décision de l'autorité administrative refusant de faire droit à la demande d'autorisation. Toutefois, l'autorisation d'urbanisme n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire et l'autorité administrative n'ayant, par suite, pas à vérifier l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance de son projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions précitées, l'administration ne peut légalement refuser l'autorisation demandée en se fondant sur la consistance du projet au vu d'une pièce ne relevant pas de cette liste limitative. “
En l’espèce, l’Administration ne s’étant pas fondée sur les pièces indûment demandées pour s’opposer à la déclaration préalable, sa décision n’était pas entachée d’illégalité.
Ainsi, le Conseil d’Etat semble donc distinguer la situation dans laquelle l’Administration s’est fondée sur des pièces indument demandées de celle dans laquelle ces pièces ont été portées à sa connaissance d’une autre façon.
Cette position s’oppose à celle soutenue par le rapporteur public qui estimait, aux termes de ses conclusions, qu’il paraissait “difficile de distinguer entre ces pièces “hors liste limitative“, selon qu’elles ont été demandées par l’administration ou qu’elles ont été portées à sa connaissance d’une autre façon“.
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Cet article a été publié dans notre Lettre Promotion-Urbanisme de Juillet 2020. Cliquez ci-dessous pour découvrir les autres articles de cette lettre.
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