Eolien off-shore : vers l’émergence d’une filière industrielle

L'été 2011 aura vu le gouvernement français lancer le deuxième appel d'offres(1) pour la construction et l'exploitation d'éoliennes en mer, qu'il a accompagné d'une importante opération de communication, autour de l'ambition de « conduire à la constitution d'une filière industrielle dans le domaine de l'éolien en mer ». Le projet s'inscrit dans la logique de la programmation pluriannuelle des investissements de production (1.), dans des conditions précisées dans un cahier des charges (2.) qui a dû toutefois être complété par une adaptation du contexte réglementaire (3.)

1. La mise en œuvre de la programmation pluriannuelle des investissements de production

Les objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements de production (PPI) sont fixés, aux termes de la loi du 13 juillet 2005(2), par arrêté du ministre chargé de l'énergie. Dans le cadre du Grenelle de l'environnement, qui a envisagé une capacité de 19 000 MW éoliens « à l'horizon 2020 », l'arrêté du 15 décembre 2009, actuellement en vigueur, a défini un objectif de puissance éolienne totale installée en mer de 1 000 MW au 31 décembre 2012 et de 6 000 MW au 31 décembre 2020.

Fin 2008, avec 3 400 MW, la France se situait au 7e rang mondial en termes de puissance éolienne installée (à terre ou en mer), loin derrière les Etats-Unis (25 200 MW), l'Allemagne (23 900 MW), l'Espagne (16.800 MW) et la Chine (12 200 MW)(3), alors qu'elle jouit du deuxième gisement européen après le Royaume-Uni. Ce potentiel émanait d'environ 2 400 machines, réparties en 374 parcs(4). Fin 2010, la puissance installée était passée à 5 600 MW, dont 90 MW dans les DOM-COM(5), pour une production de 9,6 TVVh (1,9 % de la consommation nationale) émanant de 3 550 éoliennes. En métropole, l'équipement se répartissait de manière relativement homogène, avec une densité cependant plus faible dans le quart sud-ouest de la France, I'lle-de-France, la Bourgogne et la Franche-Comté(6).

La circulaire en date du 7 juin 2010 a réitéré le soutien du gouvernement au développement de l'énergie éolienne comme moyen d'atteindre tant les ambitions du Grenelle de l'environnement que les objectifs souscrits par la France au sein du « paquet énergie-climat » communautaire. Le ministre d'Etat invitait les préfets à contribuer à la réalisation de 500 à 700 éoliennes par an(7), le nombre minimal de 500 étant fixé par la loi « Grenelle 2 » alors en discussion au Parlement. Cette circulaire concernait cependant le seul développement de l'éolien terrestre.

De fait, un intérêt limité avait été jusqu'à présent porté au développement de l'éolien en mer. Certes, l'Etat est conscient que le tarif d'achat (130 f/MWh) est actuellement insuffisant pour l'autoriser(8). Un appel d'offres a ainsi été lancé en 2003 pour une première génération de centrales éoliennes en mer, à hauteur d'une puissance totale de 500 MW. Bien qu'ayant reçu onze offres, le gouvernement a décidé de le déclarer sans suite(9). Cet échec illustre les difficultés que rencontre en France ce type de projets, qui avaient d'ailleurs été préalablement identifiées dans la synthèse de la consultation publique portant sur cet appel d'offres publiée par la Commission de régulation de l'énergie(10) : conflits d'usage (pêche, navigation, circulation aérienne, tourisme), critiques relatives aux atteintes à l'environnement et aux paysages, coûts et donc prix proposés par les candidats, incertitudes sur le raccordement au réseau, complexité administrative et juridique, assu
rance...(11)

Devant le développement rapide des parcs dans les eaux de la Baltique et de la Mer du Nord(12), face aux oppositions que rencontre en France l'éolien terrestre et pour que l'industrie française ne passe pas à côté des enjeux technologiques et industriels correspondants, le gouvernement a entendu reprendre l'initiative et tirer les conséquences du fait que les capacités de production d'électricité existantes ne répondent pas aux objectifs précis, sur ce point, de la PPI en vigueur. L'article L. 311-10 du code de l'énergie(13) prévoit que, dans de telles circonstances, l'autorité administrative peut recourir à la procédure d'appel d'offres(14). Les ministres compé¬tents, à savoir ceux qui sont en charge de l'énergie en vertu des décrets d'attribution(15), ont donc décidé de lancer un deuxième appel d'offres : celui-ci porte sur une puissance maximale de 3 000 MW.

2. La procédure d'appel d'offres et le cahier des charges

Le 5 juillet 2011, un avis publié au Journal Officiel de l'Union Européenne(16) a annoncé le lancement de l'appel d'offres, qui, au sens de l'article 8 de la directive n° 2009/72/CE du 13 juillet 2009, porte donc sur la construction et l'exploitation de cinq parcs de production éolienne d'électricité implantés en mer, chacune de ces installations constituant un lot de l'appel d'offres. La Commission de régulation de l'énergie a élaboré le cahier des charges sur la base des « conditions de l'appel d'offres » qui lui avaient été transmises par le gouvernement(17).

Les sites retenus, à l'issue d'une phase de concertation conduite localement, sont : Le Tréport, Fécamp, Courseulles-sur-Mer, Saint-Brieuc et Saint-Nazaire ; leur surface varie de 77 à 180 kmÇ. Chacun des lots se voit affecter par le cahier des charges un objectif de puissance maximale (500 MW ou 750 MW, selon le cas) et des conditions particulières d'implantation.

L'appel d'offres poursuit, selon le communiqué de presse du ministère du 11 juillet 2011, les objectifs suivants : « produire une énergie verte à un coût maîtrisé et développer une véritable filière industrielle, tout en respectant l'environnement et les usages existants du domaine maritime ».

Pour ce faire, les critères de sélection des candidats sont, aux termes du cahier des charges : le prix d'achat de l'énergie proposé, le volet industriel, l'influence sur les activités existantes et sur l'environnement. Le prix et le volet industriel bénéficient de la même pondération(18), tandis que le troisième critère compte pour la moitié de chacun des deux premiers. Le prix d'achat de l'électricité proposé par chaque candidat sera évalué en tenant compte des conditions particulières d'implantation dans chaque zone.

Sous l'angle industriel, quatre éléments seront examinés : la fiabilité des capacités de production, l'impact des activités industrielles en termes de nuisances et de risques, la maîtrise des risques techniques et financiers, la pertinence et le montant des actions de recherche et le développement. S'agissant enfin des conséquences sur les activités existantes et l'environnement, le cahier des charges précise que seront prises en compte la minimisation du nombre d'équipements installés sur le domaine maritime, la qualité et la pertinence de l'analyse des activités existantes et des mesures envisagées pour l'évitement, la réduction et la compensation des impacts sur ces activités et sur l'environnement tant pendant la construction que pendant l'exploitation, ainsi que la qualité et la pertinence des actions envisagées pour le suivi environnemental et lors du démantèlement.

Les candidats avaient jusqu'au 11 janvier 2012 pour remettre leur dossier à la Commission de régulation de l'énergie. Cette phase de constitution des offres a fait l'objet d'une circulaire du 21 octobre 2011(19). Le déroulement de la phase d'instruction des dossiers a été aussi précisé par voie de circulaire, courant du mois de décembre 2011(20). La Commission a depuis procédé à l'ouverture des plis et à la vérification de la complétude des offres.

A l'issue de l'instruction qui doit se faire dans le respect des principes d'homogénéité et d'égalité de traitement, et de la notation, conduite par la même Commission, les candidats seront ensuite sélectionnés lot par lot par le gouvernement en avril 2012, étant entendu qu'un même candidat peut déposer des offres sur plusieurs lots, liées ou indépendantes. A l'issue d'une étape de levée des risques obligatoires, chaque candidat retenu devra confirmer la faisabilité de son projet en octobre 2013. Les installations seront construites à partir de 2015, pour une mise en service à partir de 201 7 ou 2018.

3. L'adaptation du contexte réglementaire

Chaque candidat retenu bénéficiera de l'obligation d'achat et donc du droit de conclure avec l'acheteur mentionné à l'article L. 311-12 du code de l'énergie(21), un contrat d'achat de l'électricité dans les conditions fixées par le cahier des charges et par son offre.

Il se verra également attribuer une autorisation d'exploiter l'installation de production qu'il aura proposée : l'obtention de cette autorisation est automatique à l'issue de l'appel d'offres, conformément aux dispositions de l'article L. 31 1-1 1 du même code(22).

Par ailleurs, la loi « Grenelle II »(23) a étendu les compétences des gestionnaires de réseaux publics d'électricité à la mer et simplifié le cadre législatif pour l'éolien en mer en écartant la création de zones de développement de l'éolien et en dispensant les éoliennes de l'exigence du permis de construire. Cette dispense a d'ailleurs été confirmée récemment par le décret du 12 janvier 2012(24) qui a ajouté un article R. 421-8-1 au code de l'urbanisme, qui dispense de toute formalité au titre de ce code, en raison de leur nature et de leur implantation sur le domaine public maritime immergé « au-delà de la laisse de la basse mer », les installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d'électricité, notamment « les éoliennes, les hydroliennes, les installations houlomotrices et marémotrices, ainsi que celles utilisant l'énergie thermique des mers ».

Toutefois, le code de l'environnement continue de soumettre ces machines au respect d'un formalisme permettant la publicité des projets : exigence d'une autorisation au titre de l'ex-loi sur l'eau(25), réalisation d'une étude d'impact(26) et conduite d'une enquête publique. De même, le projet de décret pris pour l'application de l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme qui autorise la réalisation de certains aménagements dans les espaces et milieux marins notamment (en ce compris les ouvrages de raccordement aux réseaux de transport ou de distribution d'électricité permettant de desservir les installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable situées sur le domaine public immergé), soumet ces projets d'aménagements à la réalisation d'une enquête publique. Par ailleurs, si les éoliennes terrestres ont récemment été qualifiées d'installations classées pour la protection de l'environnement par le décret n°2011-984 du 23 août 2011 modifiant la nomenclature des installations classées, il n'en va pas de même des éoliennes offshore, le décret ne visant que les éoliennes terrestres.

Enfin, dès lors que les éoliennes seront implantées sur le domaine public maritime, leur exploitant devra être titulaire d'un titre d'occupation et l'utilisation de ces dépendances devra être conforme aux règles protectrices du domaine public maritime fixées par le code général de la propriété des personnes publiques (le « CG3P »).

L'article L 2124-1 du CG3P dispose en effet que : « Les décisions d'utilisation du domaine public maritime tiennent compte de la vocation des zones concernées et de celles des espaces terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et paysage du littoral et des ressources biologiques ; (...) ». L'article L. 2124-2 du même code précise que : « En dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires (...), il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage de la mer (...) ». Enfin, l'article L 2124-3 prévoit que pour l'application des deux articles précédemment cités, « des concessions d'utilisation du domaine public maritime comportant maintien des terrains concédés dans le domaine public peuvent être accordées. Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'instruction et de délivrance de ces concessions ».

Ainsi, pour occuper et utiliser le domaine public maritime, l'opérateur devra conclure avec l'Etat une convention de concession d'utilisation du domaine public maritime, dans les conditions fixées par le décret n° 2004-308 du 29 mars 2004 relatif aux concessions d'utilisation du domaine public maritime en dehors des ports, qui a remplacé le décret n° 79-518 du 29 juin 1979 relatif aux concessions d'endigage et d'utilisation des dépendances du domaine public maritime maintenues dans ce domaine, en dehors des ports. Aux termes de ce décret, les dépendances du domaine public maritime en dehors de ports peuvent faire l'objet de concessions d'utilisation, au profit de personnes publiques ou privées et pour une durée qui ne peut excéder trente ans, en vue de satisfaire des besoins collectifs : affectation à l'usage du public, service public ou opération d'intérêt général. Il ne fait pas de doute que, réalisées conformément à la législation rappelée ci-dessus, la construction et l'exploitation d'un parc éolien en mer constitue une opération d'intérêt général, même s'il est encore difficile de déterminer dans quelle mesure ces installations contribueront au service public de l'approvisionnement en électricité.

La doctrine(28) rappelle que le décret du 29 mars 2004 répond notamment à deux préoccupations principales : renforcer les capacités de décision du préfet en ce qui concerne la délivrance des concessions et préserver aussi bien l'intégrité que la qualité des sites utilisés par les concessionnaires.

Par mesure de déconcentration, le rôle du préfet a en effet été renforcé dans la délivrance des concessions : les demandes de concession ne sont plus adressées aux services gestionnaires du domaine public maritime, mais aux préfets, qui procèdent à la publicité des demandes, et qui soumettent les projets à enquête publique ; ce sont enfin les préfets qui approuvent, en principe, les conventions de concession.

Ensuite, afin de préserver le domaine public maritime, les droits conférés au concessionnaire sont limités. A la différence des autorisations soumises à l'article L 2122-6 du CG3P, les autorisations d'occupation du domaine public maritime ne sont pas constitutives de droits réels(29). Par ailleurs, le concessionnaire ne peut se prévaloir de la législation sur la propriété commerciale. En outre, la mise en oeuvre par le préfet de mesures de conservation du domaine public n'ouvre pas droit à indemnité au profit du concessionnaire(30). Enfin, la constitution de garanties financières peut être imposée aux concessionnaires privés par leur convention de concession au titre de la remise en état ou de la réhabilitation du site à l'issue de l'occupation(31).

La mise en place d'éoliennes en mer conduit ainsi les pouvoirs publics, selon les cas, à appliquer strictement ou à adapter la législation et la réglementation applicables à la réalisation et à l'exploitation d'ouvrages sur le domaine public maritime. De manière plus générale, les incertitudes sur les problématiques technico-économiques expliquent le choix gouvernemental d'une approche pragmatique, qui se traduit également par le report à plus tard de nouveaux appels d'offres pour atteindre l'objectif de 6 000 MW : selon le gouvernement, la visibilité de long terme ainsi offerte au marché devrait permettre de développer des emplois industriels durables tout en assurant la juste rentabilité des investissements au moindre coût pour la collectivité, grâce au choix de projets ambitieux sur les plans industriel et environnemental, rendus acceptables pour leur environnement socio-économique. On ne peut donc exclure que le ou les prochains appels d'offres s'accompagnent de la poursuite des efforts d'adaptation des règles afin de combiner les objectifs écologiques, industriels et économiques, sans oublier les effets que ces installations exercent sur les réseaux d'acheminement de l'électricité.
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1. Dossier de presse, Lancement du 1er appel d'offres pour l'installation d'éoliennes en mer, lundi 11 juillet 2011.
2. Article 50 de la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.
3. Source : Code permanent Environnement et nuisances, Editions législatives, Vo « Eoliennes », octobre 2010. Selon le dossier de presse gouvernemental relatif à cette procédure d'appel d'offres, la puissance éolienne installée mondiale était à la fin 2010 de 195 GW, dont 12% off-shore.
4. Source : France Energie Eolienne.
5. Ibid.
6. Ibid.
7. Circulaire du 7 juin 2010 du ministre d'Eta4 ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des négociations sur le dimat, relative au développement de l'énergie éolienne terrestre (référence : D 10010516).
8. Le dossier de presse précise que le tarif d'achat garanti actuellement pour l'éolien en mer est, « compte tenu de la maturité d es technologies (..) insuffisant pour garantir la rentabilité des parcs éoliens ».
9. Ces offres se répartissaient comme suit 4 projets sur la façade Manche - Mer du Nord, 6 projets sur la façade atlantique, un projet sur la façade méditerranéenne (Avis de la Commission de régulation de l'énergie sur le choix des offies que le ministre délégué à l'industrie envisage de retenir au terme de l'appel d'offres pour des centrales éoliennes en mer, disponible sur le site Internet de la Commission de régulation de l'Energie).
10. Consultable surie site Internet de la Commission de régulation de l'énergie.
11. ll importe de souligner que les conditions géophysiques sont en France métropolitaine plus contraignantes qu'en Mer Baltique ou en Mer du Nord : le plateau continental devient rapidement très profond, dès que l'on s'éloigne des côtes.
12. Selon le dossier de presse gouvernemental, il existait à la fin 2010 45 fermes offshore en Europe, pour une puissance installée d'environ 3 GW.
13. Ce nouveau code est en vigueur depuis le 1er juin 2011.
14. Article L. 311-10 du code de l'énergie : « lorsque les capacités de production ne répondent pas aux objectifs de la programmation pluriannuelle des investissements, notamment ceux concernant les techniques de production et la localisation géographique des installations, l'autorité administrative peut recourir à la procédure d'appel d'offres (..). Les modalités de l'appel d'offres sont définies par décret en Conseil d'Etat ». Ce décret est le décret n° 2002-1434 du 4 décembre 2002 relatif à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité.
15. A savoir le ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et le ministre auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, chargé de l'industrie, de l'énergie et de l'économie numérique.
16. Dans les conditions fixées par les dispositions de l'article 5 du décret du 4 décembre 2002 précité.
17. Conformément aux dispositions de l'article 2 du décret du 4 décembre 2002 précité
18. 40 %.
19. Circulaire du 21 octobre 2011 relative à la mise en œuvre de l'appel d'offres éoliens en mer publié le 11 juillet 2011 et portant sur la phase de candidature.
20. Circulaire du 23 décembre 2011 relative à la mise en œuvre de l'appel d'offres éolien en mer publié le 11 juillet 2011 et portant sur la phase d'instruction.
21. Artide L. 311-12 du code de l'énergie : « Lorsqu'elles ne sont pas retenues à l'issue de l'appel d'offres, Electricité de France e4 si les installations de production sont raccordées aux réseaux de distribution dans leur zone de desserte, les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture sont tenues de condure, dans les conditions fixées par l'appel d'offres, un contrat d'achat de l'électricité avec le candidat retenu, en tenant compte du résultat de l'appel d'offres (..) ».
22. Article L. 311-11 du code de l'énergie : « L'autorité administrative désigne le ou les candidats retenus et délivre les autorisations prévues par l'article L. 311-5 dans des conditions fixées par voie réglementaire. Elle a la faculté de ne pas donner suite à l'appel d'offres ».
23. Articles 88 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.
24. Artide 1er du décret n° 2012-41 du 12 janvier 2012 relatif aux installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable.
25. Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques; cette disposition figure aujourd'hui à l'article L 214-2 du code de l'environnement.
26. Article R. 122-5 du code de l'environnement et point 27 de l'annexe d l'article R. 122-2 du code de l'environnement telle que résultant du décret n° 2011-2019 du 29 décembre 2011 portant réforme des études d'impact, des projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements.
27. Articles L 123-2 et R. 123-1 du code de l'environnement, tel qu'issu du décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011.
28. Par ex. : Jean Dufau, « La concession d'utilisation du domaine public maritime (D. n°2004-308, 29 mars 2004) », in Contrats et Marchés publics, n° 7, juillet 2004, Etude 7.
29. Article L 2122-5 du CG3P et article 9 du décret du 29 mars 2004.
30. Article 9 du décret du 29 mars 2004.
31. Article 8 du décret du 29 mars 2004.