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Grenelle II : Quels changements apportés au plan local d’urbanisme (PLU) ?

06/05/2011


Substitués aux Plans d’occupation des sols (POS) par la loi SRU du 30 décembre 2000, les plans locaux d’urbanisme (PLU) restent les documents directement opposables aux autorisations d’occupation des sols avec les règles générales d’urbanisme (RNU) et les cartes communales.

En dépit du changement de dénomination, les PLU se sont inscrits dans la continuité des POS en tant, depuis 1983, qu’instruments de la décentralisation de la compétence urbanisme de l’Etat vers les communes, donnant aux maires le pouvoir de délivrer les autorisations d’urbanisme au nom de la commune (CU, art. L.422-1).

Enfin, le PLU comporte une procédure d’élaboration permettant leur édiction qui reste calquée dans son économie générale sur la procédure d’élaboration et d’adaptation (révision et modification) qui fut celle des POS.

Pour autant, la substitution des PLU aux POS a été motivée par le souci d’orienter l’aménagement vers le « renouvellement urbain », les POS ne permettant pas de lutter efficacement contre l’étalement urbain, d’où le « slogan » de la loi SRU qui proclamait vouloir « reconstruire la ville sur la ville ». Les PLU tentent de répondre à cette préoccupation par l’intermédiaire d’un nouveau document : le plan d’aménagement et de développement durable (PADD) explicitant le « projet urbain ». En outre, le PLU s’est doté d’une dimension plus opérationnelle que les POS s’imposant dans les zones d’aménagement concerté (ZAC) en lieu et place des plan d’aménagement de ces zones (PAZ).

C’est au regard de ces principales caractéristiques qu’il convient d’aborder les changements apportés aux PLU par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dite Grenelle II.

Qui dit Grenelle II sous entend Grenelle I (ou loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l’environnement qui avait fixé les orientations générales du Grenelle en matière d’urbanisme, en son article 7 :

« I. - Le rôle des collectivités publiques dans la conception et la mise en oeuvre de programmes d'aménagement durable doit être renforcé. A cet effet, l'Etat incitera les régions, les départements et les communes et leurs groupements de plus de 50 000 habitants à établir, en cohérence avec les documents d'urbanisme et après concertation avec les autres autorités compétentes en matière d'énergie, de transport et de déchets, des « plans climat-énergie territoriaux » avant 2012.

II. - Le droit de l'urbanisme devra prendre en compte les objectifs suivants, dans un délai d'un an suivant la publication de la présente loi :

a) Lutter contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, les collectivités territoriales fixant des objectifs chiffrés en la matière après que des indicateurs de consommation d'espace auront été définis. Dans les six mois suivant la publication de la présente loi, une étude sur la réforme de la fiscalité et sur les incitations possibles pour limiter l'extension du foncier artificialisé sera effectuée ;

b) Lutter contre l'étalement urbain et la déperdition d'énergie, ainsi que permettre la revitalisation des centres-villes, les collectivités territoriales disposant désormais, ou étant dotées dans l'année qui suit l'adoption de la présente loi, d'outils leur permettant en particulier de conditionner la création de nouveaux quartiers, d'opérations d'aménagement à dominante d'habitat ou de bureaux à la création ou au renforcement correspondant des infrastructures de transport, ainsi que de prescrire, dans certaines zones, des seuils minimaux de densité ou des performances énergétiques supérieures à la réglementation ;

c) Concevoir l'urbanisme de façon globale en harmonisant les documents d'orientation et les documents de planification établis à l'échelle de l'agglomération ;

d) Préserver la biodiversité, notamment à travers la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques ;

e) Assurer une gestion économe des ressources et de l'espace et réexaminer dans cette perspective les dispositifs fiscaux et les incitations financières relatives au logement et à l'urbanisme ;

f) Permettre la mise en oeuvre de travaux d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments, notamment l'isolation extérieure, en adaptant les règles relatives à la protection du domaine public ;

g) Créer un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en commun.

III. - L'Etat encouragera la réalisation, par les collectivités territoriales, d'opérations exemplaires d'aménagement durable des territoires.
Il mettra en oeuvre un plan d'action pour inciter les collectivités territoriales, notamment celles qui disposent d'un programme significatif de développement de l'habitat, à réaliser des écoquartiers avant 2012, en fournissant à ces collectivités des référentiels et une assistance technique pour la conception et la réalisation des projets.
Il encouragera la réalisation, par des agglomérations volontaires, de programmes globaux d'innovation énergétique, architecturale, paysagère et sociale, en continuité avec le bâti existant, qui intégreront dans leurs objectifs la préservation et la rénovation du patrimoine existant, le développement des transports en commun et des modes de déplacement économes en énergie, la prise en compte des enjeux économiques et sociaux, la réduction de la consommation d'espace et la réalisation de plusieurs écoquartiers.

Un plan pour restaurer la nature en ville sera préparé pour l'année 2009 » (art. 7).

En conséquence, le Grenelle II ne pouvait que traduire cette volonté de mettre le code de l’urbanisme au service du développement et de l’aménagement durables, de prendre en compte la question de la protection de l’environnement dans les documents d’urbanisme, de préciser et compléter les objectifs de la planification : la lutte contre le réchauffement climatique, la réduction des gaz à effet de serre, la lutte contre l’étalement urbain, l’aménagement économe de l’espace et des ressources, et la préservation et restauration de la biodiversité et des continuités écologiques.

Il souhaitait en outre simplifier l’organisation pyramidale des documents opposables, assurer une meilleure intégration des politiques publiques de l’urbanisme, des transports et de l’habitat actuellement trop séparés. A cet effet, il assure la reprise dans les SCOT les principaux objectifs du PLH, du plan de déplacement urbain (PDU) et du schéma de développement commercial. Cet objectif d’intégration sera privilégié pour les PLU au niveau intercommunal.

Pour ce faire, la loi du 12 juillet 2010 comporte de nombreuses dispositions relatives au permis de construire, aux nouvelles directives territoriales et de développement durable, aux documents d’urbanisme (SCOT, PLU, cartes), aux PIG, COS « bonifié », etc…

En outre, elle contient une habilitation du Gouvernement à simplifier le code de l’urbanisme à « revoir les dispositions qui nécessitent une actualisation ou une réforme ». Ce qui implique une réécriture du code dont le plan sera revu intégralement, de façon à aboutir à une structure simple : « une idée, un article »…

1. Un nouveau document d’urbanisme : le PLU « Grenellisé » ?

Après le POS, le PLU issu de la loi SRU, les modifications apportées par la loi du 12 juillet 2010 sont elles constitutives d’un nouveau document d’urbanisme ?

Les conditions d’entrée en vigueur des dispositions nouvelles, et leur luxe de dispositions transitoires récemment modifiées par la loi du 5 janvier 2011, pourraient le laisser croire, dans la mesure où elles précisent que :

« Le présent article entre en vigueur six mois après la promulgation de la présente loi, le cas échéant après son intégration à droit constant dans une nouvelle rédaction du livre Ier du code de l'urbanisme à laquelle il pourra être procédé en application de l'article 25 de la présente loi.

Toutefois, les plans locaux d'urbanisme en cours d'élaboration ou de révision approuvés avant le 1er juillet 2013 dont le projet de plan a été arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal avant le 1er juillet 2012 peuvent opter pour l'application des dispositions antérieures.

Les plans locaux d'urbanisme approuvés avant la date prévue au premier alinéa et ceux approuvés ou révisés en application du deuxième alinéa demeurent applicables. Ils intègrent les dispositions de la présente loi lors de leur prochaine révision et au plus tard le 1er janvier 2016.

Les plans locaux d'urbanisme approuvés après l'entrée en vigueur du présent article qui n'entrent pas dans le champ d'application du deuxième alinéa sont soumis aux dispositions de la présente loi. Toutefois, par dérogation au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme en cours d'élaboration par un établissement public de coopération intercommunale dans un périmètre qui ne comprend pas l'ensemble des communes membres de l'établissement public peuvent être approuvés dans ce périmètre jusqu'à la fin d'un délai de trois ans à compter de la date de publication de la présente loi. Après leur approbation, ils sont soumis aux dispositions du dernier alinéa du présent V.

Les plans locaux d'urbanisme des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent et le programme local de l'habitat de cet établissement demeurent applicables jusqu'à l'approbation d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Il en est de même du plan de déplacements urbains de l'établissement public de coopération intercommunale lorsque celui-ci est autorité organisatrice des transports urbains. Pendant un délai de trois ans à compter de la date de publication de la présente loi, ils peuvent évoluer en application de l'ensemble des procédures définies par le code de l'urbanisme, le code de la construction et de l'habitation et le code des transports. Passé ce délai, toute évolution de l'un de ces documents remettant en cause son économie générale ne peut s'effectuer que dans le cadre de l'approbation d'un plan local d'urbanisme intercommunal » (loi du 12 juil. 2010, art. 19 V).

C’est en effet l’article 19 de la loi qui procède à une réécriture des dispositions relatives aux PLU et notamment de l’article L.123-1 CU qui en définit le contenu. Les modifications sont multiples.

1-1. Quelles sont les nouvelles normes supérieures au PLU ?

La soumission du PLU aux principes de l’urbanisme est réaffirmée au moment où celles-ci sont elles mêmes adaptées aux nouvelles orientations définies par le « Grenelle » de l’environnement.

  • Le respect des nouveaux principes du droit de l’urbanisme.

« Le plan local d’urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L.110 et L.121- 1 » du même code (CU, art. L.123-1).

Dans un premier temps, rappelons que l’article L.110 du code de l’urbanisme qui définit les « règles générales d’utilisation des sols » avait été complété par la loi « Grenelle I » pour inscrire parmi ses priorités :

  • « de réduire les consommations d'énergie, d'économiser les ressources fossiles » ;
  • « la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques » ;
  • « Leur action en matière d'urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement ».

S’agissant de l’article L.121-1 du code de l’urbanisme (dit article « d’équilibre »), son contenu sera lui aussi « Grenellisé » pour intégrer les notions de :

  • « respect des objectifs du développement durable » ;
  • « restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur des entrées de ville et le développement rural », au titre du principe d’équilibre ;
  • « performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs » au titre du principe de « diversité » ;
  • « La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».

Ces dispositions revêtent un caractère normatif, qui les rend opposables aux documents d’urbanisme. La rédaction de l’article L.123-1 du CU concernant les PLU a donc été alignée sur celle des SCOT et des cartes communales qui contenaient déjà cette affirmation. Le non respect de ces principes par un plan d’urbanisme peut donc être sanctionné (CE, 21 oct. 1994, n° 115248 : pour l’art. L.110 ; CAA, 1 avr. 2010, Préfet des Pyrénées- Atlantiques, n°09BX00918 : pour l’art. L.121-1).

  • Un rapport nouveau au SCOT plus prescriptif

Si les rapports entre PLU et SCOT restent des rapports de compatibilité, certaines normes du SCOT peuvent revêtir un plus grand degré de précision et de prescription comme le précise l’article L.122-1-5 du CU :

« Dans des secteurs qu'il délimite en prenant en compte leur desserte par les transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles, il ( le SCOT) peut déterminer la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction résultant de l'application de l'ensemble des règles définies par le plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu.

Dans ces secteurs, les règles des plans locaux d'urbanisme et des documents d'urbanisme en tenant lieu qui seraient contraires aux normes minimales de hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols fixées par le document d'orientation et d'objectifs cessent de s'appliquer passé un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication du schéma, de sa révision ou de sa modification.

Passé ce délai, le permis de construire, d'aménager ou de démolir ne peut être refusé et les projets faisant l'objet d'une déclaration préalable ne peuvent faire l'objet d'une opposition sur le fondement d'une règle contraire aux normes minimales fixées par le schéma de cohérence territoriale ou le schéma de secteur ».

  • De nouveaux documents à « prendre en compte »

Parmi ces nouveaux documents : « le plan local d'urbanisme prend en compte, lorsqu'ils existent, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux » (CU, L.123-1-9). Ces documents sont définis à l’article L.111-1-1 du CU.

L’obligation de « prise en compte » est moins contraignante que celle de compatibilité, mais non sans risque (voir not. : CE, 9 juin 2004, assoc. Alsace nature du Ht Rhin, n° 254174 ; 28 juil. 2004, assoc. de défense de l’environnement et autres, n° 256511 : à propos de la prise en compte des SDAGE).

Le PLU doit également, s'il y a lieu, être compatible avec les objectifs de gestion des risques d'inondation définis par les plans de gestion des risques d'inondation pris en application de l'article L. 566-7 du code de l'environnement, ainsi qu'avec les orientations fondamentales et les dispositions de ces plans définies en application des 1° et 3° du même article L. 566-7, lorsque ces plans sont approuvés (CU, art. L.123-1-10).

La loi précise que « lorsqu'un plan de gestion des risques d'inondation est approuvé après l'approbation d'un plan local d'urbanisme, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans avec les éléments mentionnés au premier alinéa du présent article » (ibid.).

Enfin, le nouveau « plan régional de l’agriculture durable » issu de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche (C.rural, art. L.111-1-2) doit être porté à la connaissance des communes et EPCI compétents par le Préfet lors de l’élaboration ou de la révision des documents d’urbanisme (CU, art. L.121-2).

1-2. Le nouveau contenu du PLU « Grenellisé ».

La loi du 12 juillet 2010 ne remet pas véritablement les documents constitutifs du PLU. Néanmoins en donnant une valeur législative aux dispositions qui les identifie, elle n’en modifie pas moins la définition. C’est notamment le cas du PADD et des OAP.

Le premier alinéa de l’article L.123-1 énumère les éléments constitutifs du PLU à savoir :

« (…) un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques ».

Si cette liste ne comporte pas de nouveauté, les différents documents font l’objet d’une nouvelle définition qui depuis le 13 janvier dernier figure aux articles L.123-1-2 pour le rapport de présentation, L.123-1-3 pour le projet d’aménagement et de développement durable (PADD), L.123-1-4 pour les orientations d’aménagement et de programmation, et L.123-1-5 pour le règlement. Ces dispositions ont donc pour effet d’étoffer, au niveau législatif, la définition et le contenu de ces différents documents. Il convient en conséquence d’être attentif à leur conformité à ces nouvelles dispositions qui doivent être appliquées alors que les dispositions règlementaires correspondantes n’ont pas encore fait l’objet d’une mise à jour (cf. CU, art. R.123-1 et s).

  • - La nouvelle définition du PADD

Ainsi, le PADD doit fixer « des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ».

Le nouveau PADD (CU, art. L.123-1-3)
« Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques.
Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune.
Il fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ».

Le PADD« SRU»
« Ils comportent un projet d'aménagement et de développement durable qui définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune » (anc. art. L. 123-1).
« Le projet d'aménagement et de développement durable définit, dans le respect des objectifs et des principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues pour l'ensemble de la commune.
Dans le cas prévu au cinquième alinéa de l'article L. 123-1, le projet d'aménagement et de développement durable énonce, en outre, les principes et objectifs mentionnés aux a à c et f de l'article R. 302-1-2 du code de la construction et de l'habitation » (R.123-3 toujours en vigueur).

  • o Les nouvelles Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP)

Les « orientations d’aménagement et de programmation », remplacent les « orientations d’aménagement » de la loi UH du 2 juillet 2003, et deviennent un document obligatoire du PLU, et non plus facultatif. La loi précise notamment que les orientations :

  • « (…) tiennent lieu du programme local de l'habitat défini par les articles L. 302-1 à L. 302-4 du code de la construction et de l'habitation (…)
  • (…) tiennent lieu du plan de déplacements urbains défini par les articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs».

Les nouvelles OAP (art. L.123-1-4)
« Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements.

1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune.
Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants.
Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager.
Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics.

2. En ce qui concerne l'habitat, elles définissent les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.
Elles tiennent lieu du programme local de l'habitat défini par les articles L. 302-1 à L. 302-4 du code de la construction et de l'habitation.

3. En ce qui concerne les transports et les déplacements, elles définissent l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement.
Elles tiennent lieu du plan de déplacements urbains défini par les articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.
Lorsqu'un plan local d'urbanisme est établi et approuvé par une commune non membre d'un établissement public de coopération intercommunale, il ne comprend pas les règles, orientations et programmations prévues au 2 et au présent 3.
Lorsqu'un plan local d'urbanisme est établi et approuvé par un établissement public de coopération intercommunale qui n'est pas autorité compétente pour l'organisation des transports urbains, il ne comprend pas les règles, orientations et programmations prévues au présent 3
».

Les orientations d'aménagement« SRU»
« Ils [les PLU] peuvent, en outre, comporter des orientations d'aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Ces orientations peuvent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable, prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics » (anc. art. L. 123-1).
« Les orientations d'aménagement peuvent, par quartier ou par secteur, prévoir les actions et opérations d'aménagement mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 123-1.
Dans le cas prévu au cinquième alinéa de l'article L. 123-1, s'il y a lieu, les orientations d'aménagement comprennent en outre les objectifs mentionnés aux d, e et g de l'article R. 302-1-2 du code de la construction et de l'habitation. Dans cette partie figure également le programme d'actions défini à l'article R. 302-1-3 du même code
» (art. R. 123-3-1).

  • Les règles contenues dans les documents du PLU Grenellisé.

L’article L.123-1 du code de l’urbanisme qui définit le PLU a été complété par la loi du 27juillet 2010 (art.51 III) de modernisation de l’agriculture qui précise que :

« Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles ou forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ».
Cette disposition nouvelle est applicable depuis le 28 janvier dernier.

C’est évidement le contenu du règlement du PLU qui est concerné et qui figure désormais à l’article L.123-1-5 du CU. C’est ainsi qu’il peut :

« 11° Fixer les conditions de desserte par les voies et réseaux des terrains susceptibles de recevoir des constructions ou de faire l'objet d'aménagements (…) ;

13° bis Dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, imposer dans des secteurs qu'il délimite une densité minimale de constructions ;

14° Imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit.

Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone.

Le règlement peut, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements de respecter en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques des critères de qualité renforcés qu'il définit.

Dans les cas visés au cinquième alinéa du II de l'article L. 752-1 du code de commerce, les plans locaux d'urbanisme peuvent comporter le document d'aménagement commercial défini à cet article ; ».

Concernant la délimitation, « dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d'une taille minimale », il revient désormais au PLU de fixer cette proportion de logements.

D’autres dispositions complètent le contenu du règlement du PLU

C’est ainsi que, dans le cadre des nouveaux objectifs qui doivent être poursuivis par le PLU (réduction de la consommation des espaces naturels, densification de l’espace et amélioration des performances énergétiques et environnementales), l’article L.123-1-12 prévoit que :

« Lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent, le règlement peut fixer un nombre maximal d'aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments destinés à un usage autre que d'habitation. Lorsque le plan local d'urbanisme impose la réalisation d'aires de stationnement, celles-ci peuvent être réalisées sur le terrain d'assiette ou dans son environnement immédiat ».

Apparemment éloignée des préoccupations du grenelle, la technique dite du « pastillage » a été validée dans les termes de l’article L.123-1-5 14 ° alinéa 2 précité. Cette disposition permet de contrecarrer les effets de la jurisprudence du Conseil d’Etat qui avait annulé la technique de la délimitation de « micro-zones » à l’intérieur des zones A et N pour permettre l’extension ou l’édification de constructions non directement liées à l’exercice de l’activité agricole (CE, 31 mars 2010, commune de Châteauneuf du Rhône, n° 313762).

1-3. Les nouveaux effets du PLU « Grenellisé »

La loi du 12 juillet 2010 ne remet pas en cause les conditions juridiques de l’opposabilité des PLU aux opérations de construction. Mais certaines opérations peuvent échapper aux effets des PLU.

  • Des effets non opposables à certaines constructions « écologiques »

« Nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable ne peut s'opposer à l'utilisation de matériaux renouvelables ou de matériaux ou procédés de construction permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre, à l'installation de dispositifs favorisant la retenue des eaux pluviales ou la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernés. La liste des dispositifs, procédés de construction et matériaux concernés est fixée par voie réglementaire. Le présent alinéa ne fait pas obstacle à ce que le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable comporte des prescriptions destinées à assurer la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant » (CU, L111-6- 2).

  • - Le « dépassement » des règles du PLU

Si cette possibilité existait depuis 2005 en en vue de favoriser la performance énergétique et les énergies renouvelables dans l’habitat, elle est singulièrement renforcée par la réécriture de l’article L.128-1 du CU dans les termes suivants :

« Dans les zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d'occupation des sols résultant du plan local d'urbanisme ou du document d'urbanisme en tenant lieu peut être autorisé, par décision du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, dans la limite de 30 % et dans le respect des autres règles établies par le document, pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d'équipements performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération.
Ce dépassement ne peut excéder 20 % dans un secteur sauvegardé, dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager créée en application de l'article L. 642-1 du code du patrimoine, dans le périmètre de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques défini par l'article L. 621-30-1 du même code, dans un site inscrit ou classé en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement, à l'intérieur du coeur d'un parc national délimité en application de l'article L. 331-2 du même code, ni aux travaux portant sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques ou adossé à un immeuble classé, ou sur un immeuble protégé en application du 7° de l'article L. 123-1-5 du présent code. Il ne peut permettre de déroger aux servitudes d'utilité publique visées à l'article L. 126-1.
(…)
La partie de la construction en dépassement n'est pas assujettie au versement résultant du dépassement du plafond légal de densité
».

Le projet de la délibération est mis à disposition du public afin de recueillir ses observations, pendant une durée d'un mois. Lorsqu’il est fait usage de « la faculté de modulation de cette possibilité de dépassement », la délibération prise en ce sens ne peut être modifiée avant l'expiration d'un délai de deux ans (CU, L.128-2).

2. Les nouvelles règles d’élaboration du PLU « Grenellisé »

Si le PLU intercommunal n’est pas obligatoire, la rédaction des dispositions relatives à son élaboration font du PLU intercommunal le principe, et le PLU communal l’exception. Dès lors toutes les dispositions légales relatives à l’élaboration mettent prioritairement en avant l’hypothèse de l’intervention d’un EPCI compétent.

2-1. Quel territoire pour le PLU « Grenellisé » ?

Qu’il soit élaboré par un EPCI compétent ou par une commune isolée, « le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité de son territoire » à l’exception des « parties de territoire couvertes par un plan de sauvegarde et de mise en valeur » (CU, art. 123-1, al. 6).

Une exception est toutefois prévue dans les communes couvertes par un SCOT qui identifie les secteurs d'aménagement et de développement touristique d'intérêt intercommunal, dans lesquelles :

« (…) un plan local d'urbanisme partiel couvrant ces secteurs peut être élaboré par un établissement public de coopération intercommunale compétent, sous réserve que chaque commune concernée couvre sans délai le reste de son territoire par un plan local d'urbanisme et recueille l'avis de l'établissement public de coopération intercommunale compétent sur la compatibilité de son projet d'aménagement et de développement durables avec celui de l'établissement public » (CU, art. L.123-1, al. 6).

  • Le PLU intercommunal

Il s’agissait d’un objectif du Grenelle au moins implicite. En effet, il est apparu que l’espace supra communal était le plus approprié pour respecter les objectifs du développement durable relatifs la limitation de la consommation d’espaces naturels et agricoles et pour la lutte contre l’étalement urbain. Cet espace intercommunal est retenu en outre pour permettre la réalisation de la politique locale de l’habitat.

Cet objectif est aussi celui de la réforme de l’administration territoriale depuis 1992, même si le transfert de l’élaboration du PLU au niveau intercommunal, sauf exception, n’est pas apparu comme une compétence devant être obligatoirement transférée aux intercommunalités de projets que sont les communautés de communes et d’agglomération.

Mais, pour l’heure malgré les tentatives d’amendement en ce sens au cours de la discussion parlementaire, le caractère intercommunal du PLU reste une faculté et non une obligation. Il ne s’agit que de l’affichage d’une préférence dans la mesure où elle ne résulte que d’une rédaction qui place, par défaut, l’EPCI compétent comme la collectivité support d’un document d’urbanisme jusqu’alors « communalisé ».

Si les dispositions du Grenelle II favorise l’émergence des PLU intercommunaux, elles contiennent des dispositions qui visent à atténuer les effets de ce dessaisissement des communes et sans doute à rassurer les élus communaux.

  • o Des dispositions transitoires

« Les plans locaux d'urbanisme des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent et le programme local de l'habitat de cet établissement demeurent applicables jusqu'à l'approbation d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Il en est de même du plan de déplacements urbains de l'établissement public de coopération intercommunale lorsque celui-ci est autorité organisatrice des transports urbains. Pendant un délai de trois ans à compter de la date de publication de la présente loi, ils peuvent évoluer en application de l'ensemble des procédures définies par le code de l'urbanisme, le code de la construction et de l'habitation et la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs. Passé ce délai, toute évolution de l'un de ces documents remettant en cause son économie générale ne peut s'effectuer que dans le cadre de l'approbation d'un plan local d'urbanisme intercommunal » (art. 19 V de la loi du 12 juil. 2010).

  • o Les garanties offertes aux communes membres des EPCI

« L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme.
(…)
Lorsqu'une commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers de ses membres
» (CU, art. L123-9 dern. al.).

En outre, le débat sur les orientations du PADD est organisé au sein des communes couvertes par le projet de PLU ou concernées par le projet de révision (CU, art. L.123-18).

  • o Les plans de secteur des PLU intercommunaux

Le PLU intercommunal couvre l'intégralité de son territoire. Mais dans cette hypothèse, il est précisé que lorsqu'il est élaboré par un EPCI compétent :

« le plan local d'urbanisme peut comporter des plans de secteur qui couvrent chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et qui précisent les orientations d'aménagement et de programmation ainsi que le règlement spécifiques à ce secteur » (CU, art. L.123-1-1-1).

  • o Un contenu spécifique pour les PLU intercommunaux

Il intervient au travers des OAP qui comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. A cet égard, au prix d’une lecture a contrario de l’article L.123-1-4, le PLU établi et approuvé par un EPCI compétent comprend les règles, orientations et programmations suivantes :

« 2. En ce qui concerne l'habitat, elles définissent les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.

Elles tiennent lieu du programme local de l'habitat défini par les articles L. 302-1 à L. 302-4 du code de la construction et de l'habitation.

3. En ce qui concerne les transports et les déplacements, elles définissent l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement.

Elles tiennent lieu du plan de déplacements urbains défini par les articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ».

Cette dernière faculté concernant les transports et les déplacements n’intervient qu’en faveur des EPCI qui sont « autorité compétente pour l’organisation des transports urbains ».

Le PLU intercommunal peut en outre contenir des dispositions réservées au SCOT. A cet effet, l’article L.123-1-7 prévoit que :

« Quand le plan local d'urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale et n'est pas situé dans le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale, il peut, après accord du préfet, comprendre celles des dispositions d'urbanisme qui ressortissent à la seule compétence des schémas de cohérence territoriale. L'accord du préfet porte sur le fait que le périmètre du plan local d'urbanisme permet d'atteindre les objectifs visés au premier alinéa du IV de l’article L.122-3. Le plan local d'urbanisme a alors les effets du schéma de cohérence territoriale».

2-2 Les nouvelles règles d’élaboration des PLU « Grenellisés »

Là encore, pas de modification de l’économie générale de la procédure usitée depuis la loi SRU, voire depuis 1983, mais un ensemble de modifications auxquelles il convient de prêter attention.

  • Les personnes compétentes

Pour inciter à l’élaboration de documents intercommunaux, l’article L.123-6 du CU dispose que :

« Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres.

Dans les autres cas, le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune, le cas échéant en concertation avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre ».

Lorsque le PLU est intercommunal, l’initiative de l’élaboration est prise par le président de l’EPCI compétent » (CU, art. L.123-1).

  • Les personnes consultées

La loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture a complété l’article L.123-6 du CU par l’obligation de consulter pour avis la commission départementale de consommation des espaces agricoles (C.rural, art. L.112-1-1) lors de « toute élaboration d'un plan local d'urbanisme d'une commune située en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles » (art. 51-III).

L’article L.123-8 du CU est complété pour tenir compte de la vocation intercommunale du PLU, et de l’hypothèse dans laquelle le PLU est élaboré par une commune isolée. En effet, après avoir énuméré les représentants des différentes personnes publiques consultées (région, département, …), il ajoute de manière sybilline qu’ :

« Il en est de même, lorsque le plan est élaboré par une commune qui n'est pas membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, du président de cet établissement (…) » ( ?).

La « commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime » fait aussi partie des organismes consulté sur le projet de PLU arrêté par l’organe délibérant de la commune ou de l’EPCI compétent (CU, art. L.123-9 al. 2).

A cette occasion nous avons vu que lorsqu'une commune membre de l’EPCI émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l’EPCI délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers de ses membres (CU, art. L.123-9 dern. al., précité).

  • L’avis de l’autorité organisatrice des transports

Sauf pour les communes situées en Ile de France, il intervient aux termes de l’article L.123- 9-1 :

« Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par une commune qui n'est ni membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ni membre d'une autorité organisatrice de transports urbains, et qui est située à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants, le maire recueille l'avis de l'autorité organisatrice des transports urbains sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ».

  • Le renforcement du contrôle de légalité du PLU « Grenellisé »

Si dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, l'acte publié approuvant le PLU ne devient exécutoire qu’un mois suivant sa transmission au Préfet, l’article L.123-12 du CU renforce les pouvoirs de ce dernier en précisant que :

« Toutefois, il ne devient exécutoire qu'après l'intervention des modifications demandées par le préfet lorsque celui-ci, dans le délai d'un mois (…), notifie par lettre motivée à l'établissement public de coopération intercommunale ou à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan, lorsque les dispositions de celui-ci » :

- Ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement maintenues en vigueur après la publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ou avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 111-1-1 ; Compromettent gravement les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, sont contraires à un projet d'intérêt général, autorisent une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ;

- Font apparaître des incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ;

- Sont de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement maintenue en vigueur après la publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 précitée, d'un programme local de l'habitat, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement ;

- Font apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec l'organisation des transports prévue par l'autorité organisatrice des transports territorialement compétente ;

- Font apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec le programme local de l'habitat.

  • Le « bilan d’étape » de l’évaluation environnementale du PLU

L’article L.121-10 du code de l’urbanisme est réécrit. Tout d’abord, les PLU qui font l’objet d’une évaluation environnementale sont ceux :

« a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001 / 42 / CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés ;

b) Ou qui comprennent les dispositions des plans de déplacements urbains mentionnés aux articles 28 à 28-4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ; ».

Cette évaluation intervient donc « dans les conditions prévues par la directive 2001 / 42 / CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement » (CU, art. L.121-10).

Il convient de noter que, sauf dans le cas où elles ne prévoient que des changements qui ne sont pas susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001 / 42 / CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, précitée, les modifications des PLU « donnent lieu soit à une nouvelle évaluation environnementale, soit à une actualisation de l'évaluation environnementale réalisée lors de leur élaboration » (CU, art. L.121-10 III).

S’agissant du bilan d’étape dont l’évaluation environnementale doit faire l’objet, le délai de 10 ans prévu à l’article L.123-13-1 du CU a été remplacé par un délai de 6 ans. Ce délai de 6 ans court à « compter de la délibération portant approbation ou de la dernière délibération portant révision de ce plan ».

Ce bilan d’étape se traduit par « une analyse des résultats de son application, notamment du point de vue de l'environnement » auquel a été ajouté « et de la maîtrise de la consommation des espaces » (CU, art. L.123-13-1).

  • La DUP de mise en compatibilité du PLU

L’article L.123-16 prévoit que la déclaration d'utilité publique ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que sous conditions.

A cet égard, la loi du 12 juillet 2010 a prévu que :

« L'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint du représentant de l'Etat dans le département, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, du maire de la commune sur le territoire de laquelle est situé le projet, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du conseil municipal ».

Dans cette hypothèse, la déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan.


Par Yves Delaire, avocat associé, CMS Bureau Francis Lefebvre Lyon

Synthèse de la Conférence, organisée par le Moniteur des Travaux Publics, sur le thème "Grenelle II et Urbanisme : quels impacts sur vos pratiques

Auteurs

Portrait of Yves Delaire
Yves Delaire
Associé
Lyon