1. Quelles conséquences du plan de relance et du soutien gouvernemental sur les partenariats public-privé (PPP) ?
Un bref rappel des principales mesures s’impose. Tout d’abord, la loi du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés a expressément permis que le titulaire d’un contrat de partenariat n’assure qu’une partie du financement de l’opération.
La même loi a autorisé, ensuite, en phase finale de la procédure de passation, le dépôt d’une offre financière partielle. Le but est ici de palier la réduction de l’offre bancaire pour certains projets où les groupements candidats sont dans l’impossibilité de remettre chacun une offre finale avec un financement complet.
De même, la loi de finances rectificative pour 2009 a prévu la possibilité d’obtenir une garantie de l’État, rémunérée, « pour faciliter le financement de projets dont la réalisation est jugée prioritaire », avant le 31 décembre 2010.
Ces mesures on été complétées par l’ouverture d’un guichet de prêts financés sur fonds d’épargne et octroyés par la Caisse des dépôts et consignations.
Force est de constater que, la plupart de ces mesures visent à faciliter des projets de grande, voire de très grande ampleur et qu’incontestablement, dans ce cas, l’objectif est atteint.
Mais la réalité du marché des PPP en France est également et fortement, constituée de contrats de taille moyenne, pour le financement desquels le dispositif mis en place par le plan de relance n’est heureusement pas nécessaire.
2. Le PPP, un outil d’aménagement ?
La question peut en effet se poser. Autrement formulée : peut-on être amené à comparer la formule du contrat de partenariat à celle de la concession d’aménagement ?
Le contrat de partenariat, établi par l’ordonnance du 17 juin 2004, est un contrat global qui repose sur un triptyque : la réalisation (et le plus souvent leur conception) d’ouvrages ou d’équipements nécessaires au service public, leur (pré) financement en tout ou partie, une mission d’entretien et/ou maintenance et/ou exploitation et/ou gestion des biens.
Les biens sont destinés à être utilisés par une personne publique (ou sous influence publique), qui rémunère le titulaire du contrat. Accessoirement une valorisation alternative de ces biens, ou du domaine public ou privé, est possible, générant des recettes commerciales dites « annexes », mais qui n’ont pas à être limitées en montant (Réponse ministérielle du 8 mai 2006).
La concession d’aménagement, définie par l’article L. 300-4 du Code de l’urbanisme, a pour objet la réalisation d’une opération d’aménagement, étant précisé que :
- la notion d’ « aménagement » est « définie » par l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme (sous forme d’inventaire à la Prévert : projet urbain, politique locale de l’habitat, activités économiques, loisirs et tourisme, équipements collectifs, lutte contre l’insalubrité, renouvellement urbain, patrimoine et même espaces naturels) ;
- l’ « opération » implique une combinaison d’interventions d’une certaine ampleur sur le tissu urbain, notamment à caractère foncier et très souvent la réalisation d’équipements publics (voir conclusions S. Lasvigne sur CE 28 juillet 1993, Commune de Chamonix-Mont-Blanc).
En revanche, la gestion des ouvrages ou équipements n’apparaît pas comme une mission pouvant être dévolue comme telle au concessionnaire d’aménagement.
3. Quels sont les atouts du contrat de partenariat dans l’aménagement ?
De prime abord, les concessions d'aménagement et les contrats de partenariat, de par leurs objets respectifs, ne paraissent pas susceptibles de voir leurs champs d'application se recouper.
Pourtant, dès la circulaire du 29 novembre 2005 relative aux contrats de partenariat à l'attention des collectivités territoriales, on a pu considérer que le contrat de partenariat pouvait être particulièrement adapté aux « projets d'aménagement urbain ou touristique » (Circ., § 1.4.1).
Comme précédemment indiqué, le contrat de partenariat présente la caractéristique de permettre la réalisation d’ouvrages et d’équipements, mais aussi leur exploitation par le titulaire du contrat.
Par ailleurs, le législateur a progressivement doté cet outil d’instruments permettant la valorisation domaniale mais également des acquisitions foncières, en ce compris sous forme d’expropriation (loi du 17 février 2009).
Le contrat de partenariat apparaît alors particulièrement adapté pour la réalisation de l’aménagement autour d’un équipement public structurant, géré par le partenaire privé, mais également, peut-être, dans le cadre d’opérations sur le tissu urbain existant.
4. Quels sont les projets d’aménagement conduits en PPP?
Un certain nombre d’opérations réalisées en PPP ont comporté un volet que l’on peut qualifier de projet d’aménagement, même si dans certains cas, l’impact limité sur le tissu urbain n’en ferait pas une authentique « opération d’aménagement ».
Naturellement, le contrat de partenariat du stade de Lille, avec la réalisation d’espaces commerciaux annexes, vient immédiatement à l’esprit. On citera aussi le tout récent contrat de partenariat du vélodrome de Saint-Quentin-en-Yvelines, servant également à mettre en valeur la base de loisirs et générant une offre en matière d’immobilier tertiaire, hôtelier et de logement étudiant.
Dans un autre registre, on signalera que le conseil général du Var envisage de lancer un contrat de partenariat pour la réalisation d’équipements communaux et départementaux complétés par un projet d’aménagements urbains.
Enfin, des réflexions existent sur l’utilisation des partenariats public-privé dans le domaine de la rénovation urbaine.
par François Tenailleau, avocat
Interview paru dans La Lettre BJDUonline du 17 décembre 2009
