Home / Publicaties / Social distancing en retail: rij buiten of sluite...

Social distancing en retail: rij buiten of sluiten?

26/03/2020

Op maandag 23 maart presenteerde het kabinet aangescherpte maatregelen om het COVID-19 virus het hoofd te bieden. Eén van die maatregelen luidt: “Winkels en het openbaar vervoer worden verplicht om maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat mensen afstand houden, bijvoorbeeld via een deurbeleid.” 

Wat wordt er nu van retailers verwacht en hoe wordt er gehandhaafd?

Brancheorganisatie: één klant per 10 vierkante meter

Op de website van het CBL (de brancheorganisatie voor supermarkten) valt te lezen dat supermarkten maximaal één klant per 10 vierkante meter vloeroppervlak toelaten. Klanten worden verplicht een beperkt aantal beschikbare winkelwagens of mandjes te gebruiken, zodat zij zoveel mogelijk afstand van elkaar houden.

In de praktijk zullen mogelijk niet alle winkels en hun klanten zich houden aan zulke adviezen van brancheorganisaties zoals het CBL. In hoeverre zijn er afdwingbare regels voor bijvoorbeeld supermarkten en wat gebeurt er als deze niet worden nageleefd?

Noodverordeningen (worden) aangepast

Tot kort geleden heeft het kabinet met het coronabeleid steeds en vooral een beroep gedaan op het gezond verstand van burgers en ondernemers. Helaas heeft niet iedereen aan die oproep uitvoering gegeven. Slechts een beperkt aantal maatregelen werd vervat in lokale noodverordeningen in de zin van artikel 176 van de Gemeentewet. Deze noodverordeningen werden afgekondigd door de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s in Nederland. Alle gemeenten vallen onder een veiligheidsregio. In tijden van bovenlokale rampen, zoals nu met de coronacrisis, neemt de voorzitter van de veiligheidsregio het stokje over van de burgemeesters. Dat volgt uit artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s.

Vanwege het belang van naleving van het voorschrift om voldoende afstand te houden tot anderen worden nu strengere maatregelen getroffen, onder andere voor winkels. De precieze uitwerking van de extra maatregelen in winkels wordt op dit moment verankerd in gewijzigde lokale noodverordeningen.

De veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid kwam op 25 maart ‘s avonds als eerste met een nieuwe noodverordening. Daarin is de bevoegdheid voor de voorzitter van de veiligheidsregio opgenomen om locaties als verboden terrein aan te merken. Uit de toelichting op de verordening volgt dat onder “locaties” ook winkels moeten worden begrepen. Helaas is in de nieuwe noodverordening niet voorgeschreven hoe winkeliers ervoor moeten zorgen dat klanten en medewerkers in hun winkels voldoende afstand houden en hoe zij kunnen voorkomen dat hun winkel als verboden locatie wordt aangemerkt. Daar is wel behoefte aan, omdat voor winkeliers nu onduidelijk is hoe zij er precies voor moeten zorgen dat hun klanten en medewerkers voldoende afstand houden. Het was goed geweest als bijvoorbeeld  de “één klant per tien vierkante meter”-regel van het CBL in de noodverordeningen zou zijn opgenomen. Dat zou voor winkeliers een heldere lijn zijn en onzekerheid over de uitvoering wegnemen. Uit de nieuwsberichten blijkt dat een aantal winkels daartoe al is overgegaan.

Bestuursrechtelijke handhaving

Ondertussen waarschuwen de voorzitters van de veiligheidsregio te zullen gaan handhaven bij overtreding van de noodverordeningen. De voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland bijvoorbeeld in een brief van 24 maart: “Waar nodig willen we en gaan we handhaven, maar daar hoort de belangrijke opmerking bij dat de handhavingscapaciteit in al onze gemeenten schaars is.”

Gek genoeg is in de Wet veiligheidsregio’s aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s niet de bevoegdheid toegekend om noodverordeningen te handhaven met herstelsancties. Op grond van de nieuwe noodverordening kunnen veiligheidsregio’s dus wel een winkel als verboden locatie aanmerken of dreigen om dat te doen, maar zo’n verbod lijkt niet met een bestuursrechtelijke herstelsanctie geëffectueerd te kunnen worden. Zoals een last om een winkel in overeenstemming met een noodverordening te exploiteren, op straffe van verbeurte van een dwangsom. Of een last om de winkel op straffe van een dwangsom helemaal te sluiten tot er voldoende maatregelen zijn genomen. Individuele burgemeesters hebben die mogelijkheid wel op grond van de Gemeentewet, maar zij hebben nu juist het stokje moeten overdragen aan de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Het is dus maar de vraag of de noodverordeningen van de veiligheidsregio’s met herstelsancties gehandhaafd kunnen worden. Blijkens de toelichting op de diverse “Noodverordeningen COVID-19” menen de veiligheidsregio’s van wel, maar dit is twijfelachtig.

Voor de voorzitters van de veiligheidsregio’s is er verder de mogelijkheid om artikel 175 van de Gemeentewet toe te passen. Gelezen in samenhang met artikel 5:23 Algemene wet bestuursrecht, biedt dit wetsartikel de mogelijkheid noodbevelen te geven ter onmiddellijke handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar. De voorzitter is dan bevoegd alle bevelen te geven die hij of zij nodig acht, maar de zinsnede “onmiddellijke handhaving van de openbare orde” moet beperkt worden opgevat.  Van deze bevoegdheid zou gebruik gemaakt kunnen worden om klanten bij bijvoorbeeld een reeds gesloten winkel weg te sturen en weg te houden.

Dan is er nog de Wet publieke gezondheid, waarin het coronavirus is ingedeeld als groep A-ziekte. Op grond van artikel 47 van die wet is er voor de voorzitters van de veiligheidsregio’s de mogelijkheid om een gebouw te sluiten in geval van een besmetting waarbij ernstig gevaar dreigt voor de volksgezondheid. Deze wet biedt dus ook een mogelijkheid om winkels waarin de maatregelen ter voorkoming van coronabesmetting niet of onvoldoende worden nageleefd, te sluiten. Daarbij is de voorzitters van de veiligheidsregio’s echter (wederom) niet de mogelijkheid geboden om de sluiting door middel van bijvoorbeeld een last onder dwangsom te effectueren.

Strafrechtelijke handhaving

Last but not least: het niet naleven van voorschriften kan in ieder geval strafrechtelijk gehandhaafd worden. Overtreding van (aanwijzingen op grond van) een noodverordening kan bijvoorbeeld leiden tot een boete van EUR 4.350 en voor ondernemingen EUR 8.700. Overtreding van (aanwijzingen op grond van artikel 47 van) de Wet publieke gezondheid kan bijvoorbeeld leiden tot een boete van EUR 8.700 en voor ondernemingen EUR 21.750. 

Strafrechtelijk handhaving is dus wel mogelijk. Hoewel strafrechtelijke handhaving doorgaans als een paardenmiddel wordt gezien en in de praktijk niet altijd op (heel) korte termijn tot het gewenste resultaat voor het lokale bestuur leidt, vragen uitzonderlijke tijden om uitzonderlijke maatregelen. We zullen moeten bezien hoe de veiligheidsregio’s, politie en justitie hiermee om zullen gaan.

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Tenslotte: de voorzitters van de veiligheidsregio’s zijn bij hun handelen gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel zoals verankerd in de Algemene wet bestuursrecht. Het is onze verwachting dat maatregelen wegens gevaar voor besmetting met het coronavirus niet snel onevenredig zullen worden bevonden. De betreffende maatregel zal dan wel goed moeten worden gemotiveerd en mag niet langer duren dan noodzakelijk.

Krijgt u als onderneming met een sluitingsbevel te maken, neemt u dan contact op met de specialisten van CMS. Wij zijn ervaren in het bemiddelen bij de sluiting van gebouwen en waar nodig loodsen wij u door handhavingsprocedures heen.

Auteurs

De foto van Alexander IJkelenstam
Alexander IJkelenstam
Advocaat
Amsterdam