Comment développer l’attractivité d’un territoire ?

Le nouveau contexte de la régionalisation, de la métropolisation et d’une répartition plus stricte des compétences semble avoir aiguisé un sentiment de concurrence entre collectivités, ou « territoires », notamment ruraux qui peinent à attirer ou capter les habitants et les entreprises porteuses d’emplois et de services à la population. Pour faire face à cette nouvelle donne, de nombreuses collectivités, notamment communales ou départementales, sont tentées de développer leur «attractivité ». En effet, la suppression de la clause générale de compétence a privé le département de ses moyens d’action sur le développement économique, tandis que la commune a transféré la promotion du tourisme au niveau intercommunal. 

On peut donc s’interroger sur la place de l’attractivité dans le cadre des compétences et des moyens d’action qui sont à la disposition des différentes catégories de collectivités territoriales, et de leurs groupements. Cela passe par la recherche d’une définition de l’attractivité et de son identification dans le droit des collectivités territoriales. Il s’agit de donner un fondement juridique aux diverses actions qui visent à accroître, de manière transversale, la notoriété d’un territoire, par le développement d’une « marque territoriale » ou d’une stratégie de « marketing territorial ». Pour accompagner et soutenir l’installation de nouvelles activités ou l’identification et l’émergence de « pépites » déjà existantes, ces actions peuvent donner lieu à une véritable ingénierie de projets.   

La définition de l’attractivité d’un territoire

Largement utilisée dans le langage commun, l’attractivité des territoires apparaît avant tout comme une notion économique. L’attractivité se situe au croisement des notions de compétitivité, de marketing territorial et d’offre territoriale¹. Au niveau national, les politiques d’attractivité seraient nées dans les années 1970 de la volonté des états de s’ouvrir aux investissements internationaux dits mobiles, appréhendés sur un quasi-marché sur lequel les nations, mais aussi les régions et les villes se livrent concurrence². L’attractivité ne cible pas seulement les entreprises, elle peut être résidentielle, touristique, commerciale, ou viser certains services nécessaires à la population (médecins, etc.).

Pour l’INSEE, l’attractivité est définie comme la capacité d’un territoire à attirer des ressources spécifiques provenant de l’extérieur, comportant un aspect « productif » et un « aspect résidentiel » dessinant une géographie de l’attractivité des territoires³. L’attractivité économique productive est la capacité d’un territoire à attirer des activités nouvelles et des facteurs de production. Elle est mesurée par l’arrivée d’emplois sur le territoire, dont on ne comptabilise que ceux créés par des centres de décision extérieurs au territoire. Ayant un effet d’entrainement sur l’économie locale, les emplois qualifiés du secteur privé sont pris en compte, alors que les emplois du secteur public dont la localisation dépend de décision politiques sont exclus de ce décompte.

Au sens de l’INSEE, l’attractivité économique résidentielle consiste à attirer des revenus par la présence, temporaire ou permanente, de certaines catégories de population. Ces revenus extérieurs (touristes, retraités, etc.) constituent un moteur complémentaire du développement économique local lorsqu’ils sont dépensés sur le territoire et qu’ils se transforment en emplois⁴.

Ces objectifs ne se fondent qu’imparfaitement dans la répartition actuelle des compétences des collectivités. En effet, les actions susceptibles de valoriser un territoire peuvent relever du développement économique, de la promotion du tourisme, de l’aménagement du territoire, voire même, s’agissant des populations résidentielles, de la politique du logement et du cadre de vie ou encore de l’action sociale. Si les régions et les métropoles paraissent dotées de la capacité juridique nécessaires à la mise en œuvre d’une politique d’attractivité agissant sur ses différents segments, on peut s’interroger sur celle des collectivités communales et départementales, et de leurs groupements. 

L’attractivité, compétence ou moyen ? 

Parfois mentionnée dans les dispositions relatives aux compétences des collectivités territoriales, l’attractivité ne fait pourtant l’objet d’aucune définition légale. Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) est peu disert sur cette notion. Toutefois, l’article L.4251-13 du CGCT dispose que le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) « définit (…) les orientations relatives à l’attractivité du territoire régional ». La région ne dispose néanmoins d’aucune exclusivité en la matière car les orientations visées n’induisent qu’un rapport de compatibilité, limité aux seuls actes des collectivités « en matière d’aide aux entreprises »⁵, auxquels ne peut pas se résumer l’attractivité.  

La métropole du Grand Paris a notamment été « constituée en vue de la définition et de la mise en œuvre d'actions métropolitaines afin d'améliorer le cadre de vie de ses habitants, de réduire les inégalités entre les territoires qui la composent, de développer un modèle urbain, social et économique durable, moyens d'une meilleure attractivité et compétitivité au bénéfice de l'ensemble du territoire national »⁶. 

Une dotation de soutien à l’investissement local est destinée à financer la réalisation d'opérations visant au développement des territoires ruraux inscrites dans un contrat signé entre l’Etat et  les EPCI à fiscalité propre ou les pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) : « ces opérations peuvent concerner des actions destinées à favoriser l'accessibilité des services et des soins, à développer l'attractivité, à stimuler l'activité des bourgs-centres, à développer le numérique et la téléphonie mobile et à renforcer la mobilité, la transition écologique et la cohésion sociale »⁷.  

S’il n’est fait aucune référence plus précise à cette notion dans le CGCT, l’attractivité semble présenter un intérêt pour tous les niveaux de collectivités et de groupements de collectivités, notamment au regard des principes généraux de la décentralisation. Toutes les collectivités territoriales concourent en effet, avec l’Etat, « à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, social sanitaire et scientifique (…) et à l’amélioration du cadre de vie »⁸. De même, le tourisme est une compétence partagée entre les collectivités territoriales⁹, qui constitue l’un des piliers de l’attractivité territoriale. Enfin, la « solidarité des territoires » ainsi que « le développement local » constituent des compétences nécessitant le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements, dont les départements et les communes constituent respectivement des chefs de files¹⁰. En outre, pour les communes, la construction d’une politique d’attractivité peut s’appuyer sur leur clause générale de compétence¹¹. 

Leurs compétences obligatoires en matière de développement économique et de promotion touristique, ou optionnelles en matière de politique du logement et du cadre de vie, d’équipements culturels et sportifs¹² permettent aux EPCI à fiscalité propre de développer une politique d’attractivité. Elle peut être renforcée par une délégation de la région pour l’octroi d’aides économiques¹³. 

Le département peut disposer d’autres fondements juridiques. Outre l’éventuelle délégation, par les communes ou leurs groupements, de l’octroi des aides à l’immobilier d’entreprises¹⁴, le département peut participer à des « opérations d’investissement en faveur des entreprises de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural »¹⁵, délivrer des garanties d’emprunts¹⁶, ou des aides à l’équipement rural¹⁷. Plus largement, l’attractivité semble présenter un intérêt pour le département, compétent pour « promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale »¹⁸. L’action sociale, peu ou prou partagée par ces trois niveaux de collectivités, constitue une compétence phare pour l’attractivité d’un territoire, notamment s’agissant de l’accueil de la petite enfance qui permettra de maintenir et d’attirer des populations actives. Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent aussi attribuer des aides destinées à favoriser l'installation ou le maintien de professionnels de santé¹⁹.

Si une politique locale d’attractivité peut reposer sur une compétence expressément prévue par la loi, ne fait-elle pas partie des moyens dont dispose toute collectivité territoriale ou tout groupement de ces collectivités pour faire connaître son territoire et y attirer de nouveaux habitants et de nouvelles activités ?  Disposant d’un territoire à promouvoir, les collectivités peuvent en souligner l’attractivité par des campagnes de communication, ou organiser un véritable  « marketing territorial ». Cette capacité pour une collectivité territoriale, voire pour un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, de mettre en oeuvre des actions pour attirer de nouveaux habitants ou de nouvelles entreprises sur son territoire n’est-elle pas inhérente à son existence ?

L’attractivité peut-elle être confiée à une « agence » ? 

Dès lors que l’attractivité d’une collectivité territoriale ou d’un groupement ne fait l’objet d’aucune définition légale, il n’est pas étonnant qu’aucune structure para-administrative ne soit consacrée à la mise en œuvre de cette mission. La création d’une agence, c’est à dire d’une structure dédiée distincte de la collectivité territoriale de rattachement,  peut présenter différents avantages. D’abord, elle permet de fédérer les acteurs publics et privés d’un territoire pour sa promotion. Elle peut mobiliser diverses sources de financement publiques et privées. Dès lors, une agence chargée de l’attractivité d’un territoire peut mener une politique de communication, ou de « marketing », plus offensive que la communication institutionnelle de la collectivité. En outre, pour ces missions nouvelles, une structure dédiée doit apporter la réactivité et la souplesse de gestion nécessaire. 

Dans ces conditions, si la création d’une association loi du 1^er juillet 1901 peut être envisagée, la collectivité devra toutefois se prémunir contre le risque de transparence en impliquant d’autres partenaires publics dans son organisation et son fonctionnement²⁰. Le financement pourra également s’opérer par subventions, à condition que l’initiative des actions demeure au niveau de l’association, dans les conditions prévues par la loi²¹. 

Parmi les structures à caractère non lucratif, d’autres solutions pourront être envisagées, telles que le groupement d’intérêt public (GIP) en dépit de sa lourdeur, ou encore les régies, établissements publics à caractère administratif ou industriel et commercial²². La création d’un EPIC implique de percevoir des recettes commerciales suffisantes pour assurer l’équilibre économique de la structure, dans le respect de l’article L.2224-1 du CGCT pour les communes.
La création d’une société publique locale (SPL), voire d’une société d’économie mixte locale (SEML), pose les mêmes questions de financement. Toutefois, le CGCT prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent accorder aux sociétés d'économie mixte des subventions ou des avances destinées à des programmes d'intérêt général liés à la promotion économique du territoire. Une convention fixe les obligations contractées par les sociétés d'économie mixte en contrepartie de ces aides²³. 

En définitive, la création d’une agence d’attractivité peut permettre à plusieurs collectivités et à leurs groupements de se doter des moyens de coordonner et de mobiliser les acteurs publics et privés décidés à développer et promouvoir leur territoire. 

¹  P. Thiard, attractivité et compétitivité : offre territoriale, approches marketing et retombées, in l’attractivité des territoires, PUCA, actes des séminaires, 2007, p 47
²   ibid.
³  C. Sourd, L’attractivité économique des territoires, attirer des emplois mais pas seulement, INSEE Première, oct. 2012
⁴ ibid.
⁵ CGCT, art. L.4251-17 
6 CGCT, art. L.5219-1
7 CGCT, art. L. 2334-42 
⁸ CGCT, art. L.1111-2
⁹ CGCT, art. L.1111-4
¹⁰ CGCT, art. L.1111-9
¹¹ GCT, art. L.2121-29
¹² CGCT, art. L.5214-16
¹³ CGCT, art. L.1511-2
¹⁴ CGCT, art. L.1511-3
¹⁵ CGCT, art. L.1111-10
¹⁶ CGCT, art. L.3231-1 et s.
¹⁷ CGCT, art. L.3232-1
¹⁸ CGCT, art. L.3211-1
¹⁹ CGCT, art. L.1511-8
²⁰ TC, 2 avril 2012, Société Atexo, n°C3831
²¹ Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, art. 9-1
²² CGCT, art. L.2121-10
²³ CGCT, art. L.1523-7

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