Nouvelle censure du Conseil constitutionnel en matière d’énergies renouvelables

Décision n° 2024-1119/1125 QPC du 24 janvier 2025, TTR energy et autres, JORF n°0021 du 25 janvier 2025, Texte n° 39

Par sa décision rendue le 24 janvier 2025 dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (« QPC  »), le Conseil constitutionnel a censuré une nouvelle fois les dispositions législatives adoptées pour modifier a posteriori le régime des contrats de complément de rémunération dont bénéficient de nombreux producteurs d’énergies renouvelables.

Pour rappel, dans le contexte de la crise des prix de l’énergie, le législateur a décidé de mettre fin rétroactivement, à partir du 1^er janvier 2022, à la règle dite du « plafonnement » des remboursements, selon laquelle les producteurs pouvaient conserver leurs gains de marché après avoir remboursé l’ensemble des aides publiques perçues dans le cadre de ces contrats.

Saisi des dispositions de l’article 230 de la loi de finances pour 2024, adoptées à la suite de l’abrogation du premier dispositif déjà censuré par le Conseil Constitutionnel (Décision n° 2023-1065 QPC du 26 octobre 2023, Association France énergie éolienne et autres), celui-ci a jugé que ces dispositions portaient une atteinte disproportionnée au droit au maintien des conventions légalement conclues.

Pourtant, le Conseil Constitutionnel a estimé qu’il y avait lieu de reporter au 31 décembre 2025 l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, en raison des nombreuses actions contentieuses engagées par les producteurs pour contester les montants des reversements et des conséquences financières qu’engendrerait pour l’Etat le remboursement intégral de ces sommes aux producteurs.

Le Conseil constitutionnel a ainsi accordé un délai conséquent au législateur pour adopter une nouvelle loi et précisé que les juridictions saisies par les producteurs devaient surseoir à statuer jusqu’à l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions ou au plus tard jusqu’au 31 décembre 2025.

Malgré deux déclarations d’inconstitutionnalité successives des dispositifs mis en place par le législateur pour « capter » les gains de marché réalisés par les producteurs, ceux-ci doivent donc encore attendre l’adoption d’une nouvelle loi pour connaître le régime applicable à leurs contrats depuis 2022 !

1. Rappel du contexte : la première censure prononcée par le Conseil constitutionnel le 26 octobre 2023

Le complément de rémunération est un régime d’aide au développement des énergies renouvelables garantissant un niveau de rémunération raisonnable aux producteurs, tout en les incitant à vendre l’énergie directement sur le marché. Contrairement à l'obligation d'achat, où l’électricité produite était vendue à EDF en contrepartie d’un tarif fixe, le régime du complément de rémunération prévoit la vente par les producteurs de leur énergie sur le marché et le mécanisme d’aide n’intervient que lorsque le prix de vente sur le marché est insuffisant pour assurer la rentabilité de la production et donne lieu uniquement au versement d’un complément de prix. En revanche, il était prévu que lorsque les prix de marché étaient supérieurs à ce niveau, les producteurs étaient redevables d’un reversement uniquement des montants d’aides perçus. Cela étant, la hausse très importante des prix constatée à partir de septembre 2021 a totalement bouleversé les équilibres sur lesquels était construit le régime d’aide et engendré des profits très importants pour les producteurs.

C’est pour remédier à ce que les pouvoirs publics considéraient comme un effet d’aubaine indu que le législateur a modifié les modalités initiales de ce régime pour permettre à l’Etat de prélever une part très conséquente, voire l’intégralité des profits perçus par les producteurs. Le premier dispositif de modification rétroactive des contrats de complément de rémunération, issu de l’article 38 de la loi de finances rectificative pour 2022, prévoyait ainsi que, dans certaines hypothèses, le montant des reversements dus par les producteurs à EDF OA n’était plus limité au total des aides perçues. Le montant des sommes à reverser devait être calculé en fonction d’un prix seuil fixé chaque année par un arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie et du budget.

A l’occasion de l’examen de ces dispositions, le Conseil constitutionnel avait déjà observé que cette modification apportée à des contrats en cours portait une atteinte au droit au maintien des conventions légales conclues.

Il avait toutefois considéré que cette mesure poursuivait un objectif d’intérêt général dès lors que le législateur avait entendu corriger « les effets d’aubaine » résultant de la forte augmentation des prix de marché afin d’atténuer les effets de cette hausse pour le consommateur final. Dans ces conditions, il avait conclu que l’atteinte portée ne revêtait pas un caractère disproportionné au regard de cet objectif poursuivi.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel avait finalement censuré le dispositif au motif que le législateur en renvoyant à un arrêté la définition du prix seuil permettant de calculer le niveau des reversements dus par les producteurs, n’avait pas exercé pleinement sa compétence.

En l’absence de garanties suffisantes apportées par la loi elle-même pour assurer un niveau de rémunération raisonnable des capitaux mobilisés par les producteurs, il avait procédé à l’abrogation immédiate de ces dispositions.

2. Le nouveau dispositif de « déplafonnement » censuré par la décision QPC du 24 janvier 2025

Toutefois, pour faire échec aux nombreuses demandes de remboursement introduites par les producteurs à la suite de cette censure, le Gouvernement a déposé en hâte un amendement dans le cadre de l’adoption de la loi de finances pour 2024[1].

De manière assez surprenante, il a cru pouvoir tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 26 octobre 2023 en supprimant purement et simplement la référence au prix seuil et en adoptant un dispositif encore plus défavorable aux producteurs. L’article 230 de la loi de finances pour 2024 a ainsi institué un déplafonnement automatique et total des remboursements pour la période à compter du 1^er janvier 2022 jusqu’au terme des contrats. La suppression des dispositions législatives, entachées d’incompétence négative, relatives aux modalités du déplafonnement partiel des reversements dus par les producteurs faisait certes, en apparence, disparaître le motif d’inconstitutionnalité retenu par la décision du 26 octobre 2023. Mais, symétriquement, cette suppression remettait directement en cause l’équilibre du nouveau dispositif législatif de déplafonnement, par l’obligation faîte aux producteurs de reverser l’intégralité des profits résultant de la hausse des prix du marché, en méconnaissance de la logique, implicite mais nécessaire, de la décision du 26 octobre 2023.

Il ne faisait donc pas de doute que ce nouveau dispositif portait à nouveau une atteinte significative aux conventions légales conclues et qu’il encourait la censure du Conseil constitutionnel.

La décision par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelles les dispositions de l’article 230 de la loi de finances pour 2024 ne surprend donc guère.

On peut cependant s’interroger sur le choix de reporter les effets dans le temps de cette déclaration d’inconstitutionnalité dès lors que le législateur a sciemment décidé d’ignorer les conséquences à tirer de la précédente décision QPC du 26 octobre 2023. Dans un contexte de crise budgétaire et de réflexion sur les « superprofits », le Conseil constitutionnel a probablement souhaité permettre à l’Etat de reprendre un dispositif plus équilibré mais lui permettant toutefois de conserver une partie des gains de marché des producteurs d’énergie résultant des « effets d’aubaine » générés par la crise des prix. Il n’en reste pas moins qu’alors même que le Conseil constitutionnel avait estimé, dans sa décision du 26 octobre 2023, qu’aucun motif ne justifiait de reporter les effets de sa déclaration d’inconstitutionnalité, de tels motifs sont désormais présents, du fait de l’écoulement du temps et de l’augmentation des charges financières qui résulteraient de la contestation, par les opérateurs, des montant des reversements déjà effectués. En ce sens, les malfaçons législatives répétées et le propre usage, par le juge constitutionnel, de son pouvoir de modulation des effets de sa décision d’inconstitutionnalité en 2023 conduisent aujourd’hui, de manière un peu paradoxale, à priver les requérants du bénéfice immédiat d’une seconde déclaration d’inconstitutionnalité du dispositif de déplafonnement.

En 2025, la Cour de justice de l'Union européenne, saisie de nombreuses questions préjudicielles sur les dispositions du règlement de l’Union européenne (« UE ») 2022/1854 du 6 octobre 2022 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie[2], touchant également à cette problématique du partage des gains de marché, pourrait adopter la même approche. Dans ses conclusions du 6 février 2025 au sujet d’une législation italienne de plafonnement des revenus des producteurs d’énergies renouvelables, l’avocat général Rantos a proposé à la Cour de juger que les Etats membres disposaient d’une marge de manœuvre importante pour définir un niveau de prélèvement pour autant que celui-ci reste proportionné[3].

3. Des incertitudes récurrentes sur le régime de soutien aux énergies renouvelables préjudiciables au développement des projets

A la suite de la décision du 24 janvier 2025, le législateur est donc invité à revoir une seconde fois sa copie dans un contexte qui rend délicat un tel exercice.

En effet, il ressort des deux décisions par lesquelles le Conseil Constitutionnel s’est déjà prononcé sur ces mécanismes de « captation de la rente » générée par les prix de marché élevés qu’un équilibre doit être respecté entre l’objectif de protection du consommateur final dans un contexte de crise du marché de l’électricité et une juste rémunération des capitaux mobilisés par les producteurs d’énergies renouvelables pour développer les projets.

Dans sa dernière décision du 23 janvier 2025, le Conseil constitutionnel a confirmé que le déplafonnement rétroactif des contrats de complément de rémunération poursuivait bien un objectif d’intérêt général pouvant justifier une atteinte aux conventions légalement conclues au cours d’une période de forte hausse des prix de l’électricité, telle que celle qui a débuté en septembre 2021.

Cependant, le Conseil constitutionnel a jugé qu’une telle atteinte revêtait un caractère disproportionné lorsque les producteurs sont intégralement privés des gains dont ils auraient dû bénéficier jusqu’au terme de l’exécution du contrat de complément de rémunération « que ces gains découlent d’une hausse tendancielle des prix de l’électricité ou d’une hausse imprévisible liée à la crise de l’énergie ».

Le régime applicable, depuis le 1^er janvier 2022, aux contrats de complément de rémunération demeure donc encore incertain et empêche les investisseurs de bénéficier à ce jour de la visibilité et de la confiance nécessaire pour développer des projets verts en France. Il semble cependant acquis désormais que le législateur ne pourra pas prévoir un dispositif de reversement intégral des gains résultant, pour les opérateurs, de la hausse des prix de l’électricité, que cette hausse puisse ou non être anticipée à la signature des contrats de complément de rémunération.

Pourtant, le législateur français aurait très bien pu décider d’appliquer le mécanisme de plafonnement des prix de l’électricité prévu par le règlement de l’UE pour lutter contre les prix élevés de l’énergie pour la période comprise entre le 1er décembre 2022 et le 30 juin 2023. Ce mécanisme a été mis œuvre en France sous la forme d’une imposition afin de prélever une fraction des gains réalisés par les producteurs d’électricité au cours de la période de forte hausse des prix. Il s’agit de la contribution sur la rente infra-marginale (la « CRI »)[4].

Le choix d’appliquer aux titulaires d’un contrat de complément de rémunération un régime différent permettant à l’Etat de capter l’intégralité de la hausse des prix pénalise fortement cette filière alors qu’elle s’avère essentielle pour la transition écologique.
 

[1] Amendement n°II-4508 déposé le 7 novembre 2023.

[2] Règlement (UE) 2022/1854 sur une intervention d’urgence pour faire face aux prix élevés de l’énergie, ST/12521/2022/INIT, JO L 261I du 7.10.2022, p. 1–21.

[3] Conclusions de l’avocat général A. Rantos, 6 février 2025, affaire Secab Soc. Coop., C-423/23.

[4] Article 54 de la loi de finances pour 2023 n° 2022-1726 du 30 décembre 2022.