La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’est récemment prononcée sur le caractère discriminatoire de la loi suédoise relative à l’imposition des dividendes perçus par les fonds de pension de droit public non-résidents. Cette décision s’inscrit parfaitement dans la jurisprudence classique de la Cour et nous rappelle utilement que la législation française n'est pas non plus exempte de toute critique.
1. La CJUE garante de la liberté de circulation des capitaux
L’article 63 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) interdit toutes les restrictions aux mouvements de capitaux tant entre Etats membres de l’Union européenne qu’entre des Etats membres et des pays tiers.
La liberté de circulation des capitaux ainsi consacrée a pour conséquence d’interdire les mesures de nature à dissuader les non-résidents de réaliser des investissements dans un Etat membre ou celles de nature à dissuader les résidents d’un Etat membre de réaliser des investissements dans d’autres Etats.
Cela étant, en application de l’article 65 du TFUE, les États membres sont autorisés, à titre dérogatoire, à appliquer une différence de traitement entre des résidents et des non-résidents, qu’ils soient établis ou non dans un Etat membre, sous réserve que les mesures appliquées concernent des situations qui ne sont pas objectivement comparables ou qu'elles soient justifiées par une raison impérieuse d'intérêt général.
En cas de doute sur la compatibilité d’une norme de droit interne avec le TFUE, la CJUE peut être saisie d’une question préjudicielle afin de se prononcer sur l’existence ou non d’une atteinte à la liberté de circulation des capitaux.
2. La législation suédoise applicable aux distributions de dividendes instaure une différence de traitement entre les fonds de pension de droit public résidents et non-résidents
Dans cette affaire, des caisses de retraite de droit public résidentes de Finlande avaient été imposées en Suède sur les dividendes perçus de sociétés suédoises. Ces dividendes n’ayant pas été imposés en Finlande, l’impôt payé n’avait pas pu être déduit de l’impôt finlandais1.
Les fonds de pension de droit public résidents de Suède étant exonérés d’impôts, les requérantes finlandaises ont contesté l’imposition des dividendes à laquelle elles étaient soumises en Suède, considérant que cette imposition constituait une atteinte à la liberté de circulation des capitaux.
Saisie d’une question préjudicielle portant sur la conformité de la législation suédoise à l’article 63 du TFUE, la CJUE applique son raisonnement classique en trois temps.
Premièrement, elle considère que le régime suédois constitue une restriction à la liberté de circulation des capitaux en ce qu’il crée une différence de traitement entre les fonds de pension de droit public résidents et les institutions de retraite de droit public non-résidentes.
Deuxièmement, la CJUE relève que les fonds de pension de droit public résidents et les institutions de retraite de droit public non-résidentes sont dans des situations objectivement comparables.
Pour déterminer la comparabilité des situations, la CJUE a déjà été amenée à juger qu’il convenait de tenir compte de l’objectif ainsi que de l’objet et du contenu des dispositions nationales, étant précisé que « seuls les critères de distinction pertinents établis par la législation en cause doivent être pris en compte »2.
La CJUE adopte le même raisonnement au cas particulier, précisant que, eu égard à l’objectif poursuivi par le régime d’exonération suédois visant à éviter la circulation en boucle des ressources publiques, les fonds de pension de droit public suédois et les institutions de retraite de droit public non-résidentes ne se retrouvent pas nécessairement dans une situation différente.
Elle reprend ensuite le raisonnement développé par l’avocat général dans ses conclusions, lesquelles sont d’ailleurs expressément visées au point 57 de la décision, en relevant que la circonstance que le régime suédois vise à promouvoir la stabilité et la viabilité du système de sécurité sociale suédois ne rend pas impossible la comparaison entre les fonds de pension de droit public résidents et non-résidents dès lors que, par définition, chaque fonds a pour objectif de protéger la stabilité et la viabilité d’un système de pension national distinct.
De même, s’agissant des critères de distinction pertinents, la CJUE écarte l’argument selon lequel les institutions de retraite non-résidentes revêtent des formes juridiques différentes des fonds de pension de droit public suédois et se voient confier des tâches différentes dans la mesure où ces éléments n’ont pas de lien direct avec le traitement fiscal des dividendes perçus par ces institutions.
Cette analyse de la CJUE est, là encore, en ligne avec les conclusions de l’avocat général selon lesquelles il convient uniquement de tenir compte des caractéristiques principales des institutions en cause pour apprécier la comparabilité des situations. Au contraire, les attributs accessoires des institutions n’ont pas d’incidence sur cette appréciation.
Il résulte de l’ensemble de ces éléments que les fonds de pension de droit public résidents et non-résidents se trouvent dans une situation objectivement comparable.
Troisièmement, la CJUE juge que les justifications du gouvernement suédois fondées sur la nécessité de sauvegarder l’objectif poursuivi par la politique sociale suédoise et son financement ainsi que la préservation d’une répartition équilibrée du pouvoir d’imposition entre les États membres ne constituent pas des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier l’atteinte à la libre circulation des capitaux.
La législation suédoise est dès lors incompatible avec l’article 63 du TFUE.
3. La législation française n’est pas non plus exempte de toute critique
Le Conseil d’Etat3 a pu juger contraire à la liberté de circulation des capitaux l’ancien régime français en application duquel les dividendes de source française versés à des fonds de pension étrangers comparables à des organismes sans but lucratif (« OSBL ») français étaient soumis à une retenue à la source alors que les OSBL français bénéficiaient d’une exonération sur les dividendes perçus.
Le législateur français a tiré les conséquences de cette décision en alignant le taux d’imposition applicable aux dividendes de source française perçus par les OSBL français et par les fonds de pension non-résidents comparables à des OSBL français4. Désormais, les dividendes de source française perçus par les OSBL établis en France, dans un autre Etat membre ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales sont soumis à une imposition équivalente au taux de 15 %.
En revanche, le législateur n’a pas modifié à cette occasion le régime applicable aux dividendes de source française perçus par les OSBL établis dans des Etats tiers à l’UE. La liberté de circulation des capitaux ayant également vocation à s’appliquer aux Etats tiers, il paraît donc subsister une contrariété à l’article 63 du TFUE donc dans la loi française. En pratique, l’administration peut toutefois faire preuve de souplesse dans l’application du droit en accordant le bénéfice du taux réduit de 15 % aux fonds de pension non-UE qui en font la demande. Les faits de l’affaire récente « National Pension Service »5 en sont l’illustration.
Enfin, rappelons également qu’en s’appuyant sur la décision College Pension Plan of British Columbia6, certains fonds de pension étrangers pourraient également être en position de revendiquer une décharge totale des retenues à la source sur les dividendes qu'ils reçoivent en provenance de France. Il s’agit notamment des fonds de pension étrangers qui pourraient, à l’instar des entreprises d'assurances françaises qui procurent des plans d'épargne retraite, déduire comptablement et fiscalement des provisions techniques d'un montant quasi identique aux dividendes qu'ils recevraient de sociétés françaises s’ils étaient établis en France.
1En application de l’article 25 de la convention entre les pays nordiques.
2CJUE, 2 juin 2016, C-252/14, Pensioenfonds Metaal en Techniek.
3CE, 13 février 2009, n° 298108, Sté Stichting Unilever Pensioenfonds Progress et a.
4Loi de finances rectificative pour 2009, article 34 (CGI, art. 187 et 219 bis).
5CE, 6 décembre 2021, n°433301, National Pension Service (NPS).
6CJUE 13 novembre 2019 aff . 641/17, 2e ch., College Pension Plan of British Columbia.
Article paru dans Option finance le 17/09/2024
