Privatisation de la FDJ et réforme des jeux d’argent et du hasard

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 (dite « loi PACTE ») a autorisé la privatisation de la Française des Jeux (FDJ) et a habilité le Gouvernement à légiférer dans le domaine des jeux d’argent et de hasard par voie d’ordonnance.

Par ordonnance n° 2019-1015 du 2 octobre 2019, entrée en vigueur le 1^er janvier 2020, le Gouvernement a ainsi :

• réformé le statut de la FDJ ;
• offert une structure plus lisible du régime des jeux d’argent et de hasard autorisés ; et
• accompagné cette révision d’un renforcement des sanctions en cas de non-respect de la réglementation.

La privatisation de la FDJ avec un maintien du contrôle de l’Etat

La Française de Jeux, société d’économie mixte, assure l’exploitation et l’organisation de la Loterie Nationale depuis 1978. La FDJ était détenue à 72 % par l’Etat jusqu’au transfert de la majorité de son capital au secteur privé via la souscription auprès du public organisée en novembre 2019 lors de son introduction en bourse.

Malgré la perte par l’Etat de son contrôle capitalistique de la FDJ, le Gouvernement a souhaité, dans l’ordonnance n°2019-1015, que celui-ci conserve un contrôle juridique étroit sur cette société. A ce titre :

• une convention entre l’Etat et la FDJ et un cahier des charges doivent être approuvés par décret, tout comme les statuts de FDJ et toutes éventuelles modifications de ceux-ci ;
• la FDJ doit tenir une comptabilité certifiée ;
• l’entrée en fonction des dirigeants de la FDJ est soumise à un agréement ministériel ;
• un commissaire du Gouvernement désigné par le ministère du Budget siège au sein des conseils délibérants et peut s’opposer à toute décision allant à l’encontre des quatre principes portés par la réforme (voir ci-après).

En revanche, l’ordonnance ne bouleverse pas le monopole de la FDJ puisque cette dernière demeure titulaire des droits exclusifs d’exploitation des jeux de loterie sur Internet et en réseau physique.

Une clarification des régimes applicables aux différentes catégories de jeux d’argent et de hasard

Avant la réforme, deux expressions distinctes désignaient une même notion : les « loteries » dans le Code de la sécurité intérieure (ancien article L.322-2 abrogé) et les « jeux d’argent et de hasard » dans la loi n° 2010-416 du 12 mai 2010.

L’ordonnance remplace la notion de « loteries » par celle de « jeux d’argent et de hasard » qu’elle définit ainsi : « sont réputés jeux d’argent et de hasard et interdits comme tels toutes opérations offertes au public, sous quelque dénomination que ce soit, pour faire naître l’espérance d’un gain qui serait dû, même partiellement, au hasard et pour lesquelles un sacrifice financier est exigé de la part de ces participants. Cette interdiction recouvre les jeux dont le fonctionnement repose sur le savoir-faire des joueurs. […] » (article L.320-1 du Code de la sécurité intérieure).

La législation française a depuis longtemps posé pour principe l’interdiction des jeux d’argent et de hasard (anciennement loteries). Ce principe connaît toutefois de nombreuses exceptions. La diversité de ces exceptions et des textes qui les instaurent pouvait parfois rendre difficile la compréhension de la réglementation applicable.

L’ordonnance permet désormais une meilleure lecture du régime applicable à chaque catégorie de jeux, sans pour autant autoriser l’exploitation de nouveaux types de jeux d’argent et de hasard. Le nouvel article L.320-6 du Code de la sécurité intérieure liste ainsi les jeux autorisés (par exception au principe d’interdiction), à savoir :

• les casinos ;
• les jeux dans les fêtes foraines, les jeux caritatifs et les lotos traditionnels ;
• les jeux de loterie de la FDJ - en réseau physique et sur Internet ;
• les paris sportifs et hippiques en réseau physique ;
• les paris sportifs et hippiques et les jeux de cercle (poker uniquement) sur Internet ; et
• les loteries publicitaires.

La création d’une nouvelle autorité de supervision à la compétence étendue

La clarification des catégories de jeux autorisés s’accompagne d’une réorganisation des autorités de régulation compétentes. L’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), qui était, comme son nom l’indique, uniquement compétente pour la supervision des jeux en ligne, devient l’Autorité nationale des jeux (ANJ). Cette nouvelle autorité dispose sensiblement des mêmes prérogatives de contrôle et de sanction mais voit sa compétence élargie à presque toutes les filières de jeux. L’ANJ supervisera ainsi désormais les détenteurs de droits exclusifs sur les paris hippiques (PMU) et sur les loteries (la FDJ) qui relevaient auparavant du ministère du Budget.

Le ministre du Budget, ainsi privé de sa tutelle sur ces jeux, conserve néanmoins la faculté de suspendre ou d’interdire un jeu soumis à droits exclusifs qui contreviendrait à l’ordre public.

Notons enfin que les casinos demeurent sous la tutelle du ministère de l’Intérieur. L’ANJ pourra toutefois leur infliger des sanctions dans le cas où ils méconnaîtraient leurs obligations en matière de prévention de jeu excessif.

La consécration des quatre piliers de la régulation des jeux d’argent et de hasard

Outre l’aménagement du fonctionnement de la FDJ à l’aune de sa privatisation et la clarification du régime applicable aux jeux d’argent et de hasard, la réforme portée par le Gouvernement vise plus généralement à consacrer une politique ferme dans ce secteur.

Cette politique est axée sur les quatre piliers suivants (énoncés au nouvel article L.320-3 du Code de la sécurité intérieure) :

• la prévention du jeu excessif, pathologique et la protection des mineurs ;
• l’intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu ;
• la prévention des activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ;
• l’équilibre des différents types de jeu afin de garantir l’équilibre des filières de jeu.

C’est notamment sur le fondement de ces quatre piliers que le Gouvernement a durci les sanctions applicables en cas de violation de la réglementation applicable.

Des sanctions renforcées en cas de non-respect de la réglementation

Sur le fond, la réforme opère un durcissement de certaines sanctions pénales et la création de nouvelles infractions justifiées par la mise en œuvre des quatre objectifs posés par l’ordonnance. 

L’ordonnance introduit ainsi plusieurs infractions et sanctions destinées à protéger les personnes contre le jeu excessif ainsi que les mineurs :

• infraction sanctionnant les opérateurs en ligne qui permettraient à un interdit de jeux de participer à une activité de jeu en ligne ou qui lui adresseraient une communication commerciale (article L.324-5) ;
• incrimination de toute publicité en faveur d’une entreprise susceptible de consentir des prêts d’argent aux joueurs ou de permettre le prêt entre joueurs (article L.324-8), avec la possibilité pour les associations de lutte contre les addictions de se constituer partie civile en cas de poursuite au titre de cette infraction (article L. 324-9) ;
• infraction sanctionnant les opérateurs établissant un nouveau point de vente de jeux de loterie ou de paris sportifs près d’une enceinte scolaire (article L.324-6) ;
• infraction sanctionnant les opérateurs permettant d’accéder directement aux jeux sans intermédiation humaine, sans vérification préalable de l’identité et de la date de naissance d’un joueur (article L.324-6).

Par ailleurs, dans la perspective de lutter davantage contre les activités frauduleuses ou criminelles, l’ordonnance double le montant de l’amende en cas d’importation et de fabrication d’appareils de jeu de hasard (article L.324-4).

En somme, si la vente de ses actions de la FDJ a permis à l’Etat de dégager de nouvelles recettes, celui-ci ne s’est pas pour autant totalement désengagé de la gestion de cette société puisqu’il conserve un contrôle sur son fonctionnement et sa direction. Pour le reste, la clarification du régime des jeux d’argent et de hasard ne s’est pas accompagnée d’une libéralisation de ce secteur mais plutôt d’un durcissement de l’arsenal répressif.

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