Programme SAFE de renforcement des capacités de défense européenne

Adopté par le Conseil de l’Union européenne le 27 mai 2025, le règlement (EU) 2025/1106, dit Security Action For Europe (SAFE), institue un instrument financier destiné à renforcer les capacités de défense européennes. Il repose sur une logique de solidarité et de coopération entre États membres, par l’octroi de prêts destinés à financer des acquisitions et programmes capacitaires.  

Le 15 janvier 2026, une première vague de financements a été approuvée au bénéfice de huit États, pour un montant total d’environ 38 milliards d’euros. Les premières décisions d’exécution ont été adoptées par le Conseil le 11 février 2026. D’autres devraient suivre assez rapidement, avant la finalisation des accords de prêt par la Commission. À l’échelle du programme, la Pologne (43,7 Md€), la Roumanie, la Hongrie et la France (16,2 Md€ chacune) ainsi que l’Italie (14,9 Md€) devraient compter parmi les principaux bénéficiaires, pour un volume global annoncé de 150 Md€ de prêts. 

SAFE poursuit un objectif explicite de réduction des dépendances stratégiques de l’Union, au moyen de critères de localisation industrielle, dans la continuité des règlements ASAP (UE) 2023/1525 et EDIRPA (UE) 2023/2418. À l’approche de la phase opérationnelle, trois points appellent une attention particulière : 

• l’impact du programme pour les entreprises dans la perspective de marchés publics dont l’accès sera potentiellement complexe ;  
• la portée réelle de la « préférence européenne » affichée ;  
• la nécessité de dépasser l’autonomie stratégique au profit d’une responsabilité stratégique partagée. 

Pour les entreprises, la perspective d’une structuration contractuelle potentiellement complexe

Les financements SAFE sont accordés aux États membres, qui contractent ensuite directement avec les entreprises du secteur de la défense pour l’acquisition d’équipements, de biens ou de services. Les entreprises ne sont donc pas les bénéficiaires directs des prêts. En revanche, l’éligibilité des contractants et sous-traitants conditionne l’accès aux marchés publics financés par SAFE, qui devraient se multiplier en Europe dans les prochains mois. 

Conditions d’établissement, de contrôle et de localisation 

L’article 16 du règlement SAFE pose un principe central : les contractants et sous-traitants doivent être établis dans l’Union européenne, dans un État de l’EEE-AELE ou en Ukraine, et y disposer de leur direction exécutive. Ils ne peuvent, en principe, être contrôlés par un pays tiers, le contrôle étant entendu comme la capacité d’exercer une influence déterminante, directe ou indirecte, sur l’entité concernée. 

Le texte aménage toutefois une voie d’accès encadrée pour les entreprises établies dans l’Union mais contrôlées par des entités de pays tiers, à condition soit : 

• d’avoir fait l’objet d’un examen au titre du mécanisme de filtrage des investissements étrangers (règlement (UE) 2019/452), assorti de mesures d’atténuation ; soit 
• de fournir des garanties spécifiques, vérifiées par l’État membre d’établissement, prouvant l’absence d’atteinte aux intérêts de sécurité et de défense de l’Union. 

Ces garanties, destinées à être intégrées aux documents de consultation, pourront reposer sur des modèles standardisés élaborés par la Commission. 

Le règlement ajoute une exigence de localisation : les infrastructures, installations, actifs et ressources nécessaires à l’exécution du marché (production, logistique, gouvernance) doivent être situés dans l’Union, un État EEE-AELE ou en Ukraine. 

Une exception est prévue lorsque ces moyens ne sont pas « facilement disponibles » dans l’Union. La notion, volontairement ouverte, crée une zone d’incertitude susceptible de générer des interprétations divergentes selon les États membres, ainsi qu’un renforcement du contrôle exercé par la Commission (article 16, paragraphe 8). 

Dimension coopérative des marchés et régime procédural 

SAFE privilégie les marchés associant au moins deux États membres (ou certains partenaires éligibles), afin de favoriser une production orientée vers l’interopérabilité. À titre dérogatoire, des marchés strictement nationaux peuvent être éligibles s’ils ont été conclus avant le 30 mai 2026, sous réserve que l’État concerné adopte des mesures destinées à étendre ultérieurement leur bénéfice à d’autres États. 

Dans une approche pragmatique, l’article 17 du règlement SAFE intègre les partenariats en matière de sécurité et de défense parmi les bénéficiaires potentiels du dispositif. Les instruments non contraignants notamment avec le Canada (conclus en 2016, puis renforcés en juin 2025) et le Royaume-Uni (renforcé en mai 2025), offrent ainsi un cadre opérationnel permettant de développer les achats conjoints dans le cadre de SAFE. S’agissant des équipements de défense, le règlement présume l’existence d’une situation d’urgence permettant le recours à la procédure négociée sans publication préalable d’un avis au sens de la directive 2009/81/CE. Cette souplesse constitue une opportunité opérationnelle, mais elle impose en contrepartie une sécurisation accrue des critères d’éligibilité (traçabilité, contrôle, clauses de conformité et d’audit). 

La préférence européenne : portée et limites

Deux séries de règles retiennent particulièrement l’attention : un plafond relatif aux composants d’origine extra-européenne ; un encadrement de la sous-traitance hors Union. 

Plafond de 35 % sur les composants de pays tiers 

En premier lieu, le règlement prévoit que le coût des composants provenant de pays tiers ne peut excéder 35 % du coût total estimé des composants du produit final (article 16, paragraphe 10). Trois précisions sont déterminantes : 

• le seuil de 35 % ne porte que sur les composants, et non sur la valeur totale du contrat ni sur la valeur globale du produit fini ; 
• il vise les composants acquis auprès de tiers par le contractant ou ses sous-traitants ; et 
• la Commission pourra adopter des lignes directrices sur la méthode de calcul, ce qui induit une incertitude normative à court terme. 

Indépendamment de ce seuil, aucun composant ne peut être acquis auprès d’un pays tiers si cette acquisition est jugée contraire aux intérêts de sécurité et de défense de l’Union. 

Sous-traitance extra-UE : mécanisme transitoire (15 % à 35 %) 

En deuxième lieu, les marchés peuvent inclure des sous-traitants établis hors Union pour une part comprise entre 15 % et 35 % de la valeur du marché, à condition que soit établie : 

• soit l’existence d’une relation contractuelle directe antérieure au 29 mai 2025 (date d’entrée en vigueur du règlement) portant sur le produit de défense concerné ; 
• soit l’engagement du contractant principal à étudier, dans un délai de deux ans, la faisabilité du remplacement du sous-traitant tiers par un fournisseur établi dans l’Union (ou assimilé). 

Ce dispositif revêt ainsi un caractère transitoire, visant à organiser une relocalisation progressive des chaînes d’approvisionnement. 

De l’idée d’autonomie européenne à la réalité d’une responsabilité stratégique partagée

Contrairement à ce qu’une lecture hâtive de l’actualité pourrait laisser penser, SAFE s’inscrit dans un environnement marqué par un rapprochement accru entre les industries de défense européenne et américaine, et par une augmentation annoncée des acquisitions européennes auprès de fournisseurs américains. Cette dynamique se traduit notamment par une multiplication de partenariats transatlantiques (Lockheed Martin / Rheinmetall ; Northrop Grumman / WZL-2 ; Thales / Huntington Ingalls Industries). 

Le règlement prend acte de cette réalité, en particulier pour les équipements relevant de la catégorie 2 (notamment défense aérienne, systèmes spatiaux, drones complexes, guerre électronique) : certaines technologies critiques peuvent ne pas être disponibles au sein de l’Union et des dérogations ciblées sont envisageables, sous réserve d’être justifiées techniquement et stratégiquement. 

L’architecture ainsi dessinée révèle une autonomie d’action européenne structurellement contrainte : d’une part par la dépendance à certaines ressources et technologies issues du partenariat transatlantique ; d’autre part par la primauté des décisions souveraines des États membres. À cet égard, la guerre en Ukraine n’a pas (ou pas encore) inversé la dynamique : 52 % des budgets militaires européens demeurent affectés à des programmes strictement nationaux, tandis que les programmes conduits en coopération européenne représenteraient environ 18 % des dépenses, très en deçà de l’objectif collectif de 35 %. 

Dans ce contexte, le débat tend à se déplacer d’une « autonomie stratégique » parfois perçue comme clivante vers une « responsabilité stratégique » fondée sur la complémentarité entre l’Union et l’OTAN, et sur l’émergence de référentiels communs entre États membres. 

Pour les acteurs économiques, ce déplacement n’est pas neutre : il invite à privilégier une lecture opérationnelle des instruments juridiques, financiers et industriels mobilisables, plutôt qu’une approche centrée sur la gouvernance. SAFE pourrait ainsi constituer moins un aboutissement qu’un outil pragmatique de convergence, dont l’efficacité dépendra de la capacité des États membres à en faire un usage coordonné et cohérent.  

Auteurs

• François Tenailleau, Associé 
• Jean-Philippe Thiellay, Associé 
• Gabrielle Morvan, Juriste