Le Tribunal de l’UE confirme la légalité de la décision de la Commission européenne approuvant la recapitalisation de Finnair

Le 22 juin 2022, le Tribunal de l'UE a confirmé la légalité de la décision de la Commission européenne du 9 juin 2020 approuvant la recapitalisation de Finnair pour un montant d'environ 500 millions EUR.

La décision de la Commission européenne du 9 juin 2020

En juin 2020, les autorités finlandaises ont notifié à la Commission européenne un projet d’aide en faveur de la compagnie aérienne Finnair sous la forme d'une recapitalisation dont le montant pouvait varier entre 499 millions et 512 millions EUR. L'objectif était d'assurer la viabilité de la compagnie aérienne finlandaise qui rencontraient des difficultés financières importantes en raison de l'impact de l'épidémie de COVID-19.

Le 9 juin 2020, la Commission a déclaré l'aide compatible sur la base de l'article 107.3, b), conformément au "Encadrement temporaire des mesures d’aide d’État visant à soutenir l’économie dans le contexte actuel de la flambée de COVID-19" (voir notre article du 7 avril 2020).

Le recours de Ryanair

Ryanair a introduit le 30 octobre 2020 un recours en annulation à l’encontre de cette décision auprès du Tribunal de l'UE.A l'appui de son recours, la requérante a invoqué les quatre moyens suivants :

1. La Commission a fait une mauvaise application de l'article 107.3, b) TFUE et une application incomplète de l’Encadrement temporaire ;

2. La Commission a violé des dispositions du TFUE et les principes généraux du droit européen ;

3. La Commission n’a pas ouvert de procédure officielle d’enquête en dépit de graves difficultés et a violé les droits procéduraux de la requérante ;

4. La Commission n’a pas respecté son obligation de motiver sa décision.

L'arrêt du Tribunal de l’UE

Premièrement, Ryanair estimait que la décision de la Commission violait ses droits procéduraux fondés sur l'article 4 du règlement 2015/1589. Dans son troisième moyen, dans lequel Ryanair se référait à ses deux premiers moyens, six parties ont été développées.

Dès lors, Ryanair a introduit ses deux premiers moyens comme suit.

Ryanair a fait valoir que la Commission n'a pas établi que la mesure en cause permettait de remédier à une perturbation grave de l'économie finlandaise. Dans son arrêt, le Tribunal a déclaré que l'article 107. 3, b) n'exige pas que l'aide soit de nature à remédier à la perturbation grave de l'économie.

Ryanair a également invoqué que la mesure en cause s'écartait de certaines exigences énoncées à la section 3.11 de l’Encadrement temporaire précité, à savoir la condition selon laquelle les mesures de recapitalisation individuelles doivent comporter un mécanisme de hausse de la rémunération de l'État afin d'inciter le bénéficiaire à racheter les actions de l'État et l'interdiction faite aux bénéficiaires d'acquérir une participation de plus de 10 % dans des entreprises tant qu’au moins 75 % de la mesure d'aide n’a pas été remboursée. La Commission et la Finlande ont développé quant à elles que certaines circonstances spécifiques justifiaient la non-application de ces conditions.

Le Tribunal a considéré que le point 61 et la section 3.11.7 de l’Encadrement temporaire ne dispensaient pas la Commission de l'obligation d'apprécier si le mécanisme de hause de la rémunération était adapté à ce projet de recapitalisation. En l'espèce, le Tribunal a conclu que ce mécanisme n'était pas adapté. En effet, compte tenu des caractéristiques très particulières de la mesure en cause, l'obligation pour la Finlande de vendre la participation acquise grâce au mécanisme de hausse de la rémunération aurait entraîné une modification de la structure du capital du bénéficiaire, ce qui va au-delà de l'objectif du mécanisme de hausse de la rémunération défini aux points 61 et 62 de l’Encadrement temporaire. Concernant le fait que la Commission a dérogé à l'interdiction d'acquisition prévue au point 74 de l’Encadrement temporaire, le Tribunal a reconnu que la mesure liée au remboursement de 75 % de l'aide n'est pas appropriée puisqu'un tel remboursement conduirait l'État membre concerné à être obligé de réduire sa participation dans le capital du bénéficiaire à un niveau inférieur à celui qu'il détenait avant la pandémie de COVID-19.

En outre, Ryanair considérait que la Commission n’avait pas respecté son obligation de mettre en balance les effets positifs attendus de la mesure et les effets négatifs entre les États membres. Dans son arrêt, le Tribunal a rejeté l'argument de la requérante. Il a estimé qu'aucune obligation de ce type ne peut être déduite du caractère exceptionnel des aides compatibles ou ne peut découler de l'Encadrement temporaire.

Par ailleurs, Ryanair invoquait que la Commission avait commis une erreur d'appréciation du pouvoir de marché significatif de Finnair. En l’espèce, la requérante a soutenu que le niveau de congestion de l'aéroport d'Helsinki et le nombre de créneaux horaires n’étaient pas significatifs dans l’évaluation d’un éventuel pouvoir de marché significatif. Pour attester du pouvoir de marché significatif de Finnair sur les marchés O&D, la requérante s’est référée à la part globale de cette compagnie aérienne dans le transport de passagers au départ et à l’arrivée de l’aéroport d’Helsinki qui était de 68,4 % en 2019. Le Tribunal a rejeté cet argument en déclarant que la part des créneaux horaires détenue par Finnair ne lui permet pas de perturber les différents marchés O&D au départ ou à destination de l'aéroport d'Helsinki puisqu'un grand nombre de créneaux restaient disponibles. En outre, Ryanair considérait que le contrôle exercé par l'État sur le gestionnaire de l'aéroport d'Helsinki, Finavia, décourageait ce dernier de coopérer avec les compagnies aériennes à bas coûts dans le développement des aéroports régionaux. Le Tribunal a également rejeté cet argument en considérant qu'il dépassait l'objet du litige.

Ryanair a ensuite invoqué le fait que la décision de la Commission a traité différemment la situation comparable des compagnies aériennes exploitant des liaisons au départ et à destination de la Finlande en favorisant Finnair sans aucune justification objective, violant ainsi le principe de non-discrimination. Toutefois, le Tribunal a estimé que l'aide concernée avait un objectif légitime, était nécessaire, appropriée et proportionnée pour atteindre l’objectif poursuivi.

De plus, la requérante a considéré que la mesure d'aide portait atteinte à la libre prestation de services et à la liberté d'établissement. À cet égard, le Tribunal a conclu que Ryanair n'avait pas identifié les éléments de fait ou de droit qui feraient que l'aide produise un effet restrictif sur les libertés. En effet, Ryanair n'a pas démontré en quoi le caractère exclusif de l'aide était de nature à dissuader les transporteurs aériens de s'établir en Finlande ou de fournir des services à partir de ce pays ou vers celui-ci.

Enfin, dans son dernier moyen, Ryanair a considéré que la Commission n'avait pas respecté l'obligation de motivation. Selon la requérante, la Commission n'a pas fourni une motivation suffisante ou convaincante sur différents points. Toutefois, le Tribunal a conclu que la Commission avait soit présenté une motivation suffisante dans la décision attaquée, soit n'était pas tenue d'en présenter.

Sur cette base, le Tribunal a rejeté le recours de Ryanair et a confirmé la légalité de la décision de la Commission européenne autorisant l'aide en faveur de Finnair sur la base de l'article 107.3, b) conformément à l’Encadrement temporaire.

Conclusion

La pandémie de COVID-19 a eu un impact majeur sur le transport aérien en Europe, plaçant ainsi la grande majorité des compagnies aériennes, des opérateurs d'assistance en escale et des aéroports dans de graves difficultés financières.

Afin d'atténuer les effets négatifs de la crise, la Commission a rapidement approuvé, dans des conditions favorables, les nombreuses aides notifiées par les Etats en faveur de leurs compagnies aériennes. En effet, depuis le début de la crise du coronavirus, la Commission a approuvé plus de cinquante régimes d'aides et d'aides individuelles en faveur du secteur aérien sur la base de l’Encadrement temporaire pour Deutsche Lufthansa, Brussels Airlines, airBaltic et Finnair ; en compensation des dommages causés par le COVID-19 pour les compagnies suédoises, les compagnies françaises et Condor; sous la forme d'une aide au sauvetage pour TAP et SATA Airlines et sur la base de l'article 107.2, b) du TFUE pour SAS et Blue Air.

Ryanair a introduit des recours contre la quasi-totalité des décisions de la Commission autorisant les aides d'État en faveur des compagnies aériennes.

L'arrêt en cause confirme la grande marge de manœuvre de la Commission européenne dans la détermination des conditions de compatibilité des aides dans le contexte de la pandémie. Comme c'est le cas dans cet arrêt, le Tribunal n'a pas suivi le raisonnement de Ryanair dans la plupart des recours (voir notamment nos articles du 19 février et du 5 mai 2021). Ryanair n'a gagné que trois affaires devant le Tribunal (voir, notamment, nos articles du 24 juin 2021 et du 1er juillet 2021). Dans ces arrêts, il faut garder à l'esprit que le Tribunal a considéré que le défaut de motivation constituait le risque d'annulation le plus élevé dans ce type d'affaire en raison du nombre considérable d'aides notifiées à la Commission dans le contexte de la pandémie et, à titre tout à fait exceptionnel, le Tribunal avait suspendu les effets de son annulation dans l'attente de l'adoption de nouvelles décisions. La Commission avait à nouveau approuvé en quelques semaines les mêmes aides en faveur de KLM, TAP et Condor.

Le Tribunal doit encore se prononcer sur plusieurs recours de Ryanair contre des décisions de la Commission autorisant des aides individuelles à Air France, Lufthansa, Brussels Airlines, Nordica, Condor, Air Baltic, KLM, TAP Air Portugal et Croatia Airlines. Il convient de noter que dans ses derniers recours, Ryanair avait développé de nouveaux arguments d'annulation, soulignant la violation des principes généraux de la libéralisation du transport aérien et l'obligation pour la Commission d'ouvrir une procédure formelle d'examen. Toutefois, ces nouveaux moyens n'ont pas abouti.

Enfin, nous attirons votre attention sur le fait que l'aide visée par ce recours de Ryanair n'est pas la seule à avoir été accordée à Finnair dans le cadre de l'épidémie de COVID-19. Avant la mesure de recapitalisation approuvée en juin 2020, la Commission avait autorisé le 19 mai 2020 une garantie d'État pour un prêt destiné à la compagnie aérienne nationale finlandaise. Cette décision a également été contestée par Ryanair devant le Tribunal qui a rejeté ce recours dans son arrêt du 14 avril 2021.

Toutefois, ces mesures publiques n'ont pas été suffisantes pour permettre à Finnair de surmonter les difficultés financières rencontrées en raison de la crise du COVID-19. Les autorités finlandaises ont notifié une mesure d'aide supplémentaire sous la forme d'un prêt hybride de 351,38 millions EUR pour compenser le préjudice subi par cette compagnie aérienne entre le 16 mars et le 31 décembre 2020 sur la base de l'article 107.2, b) du TFUE. L'aide a été approuvée le 12 mars 2021. Une autre mesure d'aide a été notifiée par les autorités finlandaises sous la même forme pour un montant de 48,6 millions EUR. Cette aide a été approuvée le 10 février 2022.