La justice administrative fait face à une progression soutenue des entrées de dossiers contentieux sur laquelle le Conseil d’Etat appelle régulièrement l’attention (+20% devant les TA et +2,6% devant les CAA en 2025). Dans ce contexte, la médiation administrative apparaît comme un instrument précieux : qu’elle soit l’initiative des parties ou qu’elle ait été encouragée par le juge, elle permet de résoudre un différend de manière négociée, plus rapide et moins onéreuse qu'une procédure contentieuse classique. Pourtant, elle demeure insuffisamment connue et pratiquée. Sur les dernières années, moins de 2 000 médiations ont été conclues annuellement devant les juridictions administratives, et dans moins de la moitié des cas un accord a effectivement été trouvé entre les parties. Ce décalage entre le potentiel de l'outil et son utilisation réelle invite à en rappeler les contours, les conditions d'exercice et les garanties qu'offre l'intervention du juge, alors surtout que la section du Contentieux vient de clarifier le cadre applicable dans un sens prometteur pour cette procédure.
Un cadre législatif largement ouvert
Dès la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, dite loi J21, le législateur a entendu promouvoir les modes alternatifs de règlement des différends (MARD) dans le contentieux administratif. Ce texte et son décret d’application n°2017-566 du 18 avril 2017 ont introduit dans le code de justice administrative (CJA) un cadre — articles L. 213-1 à L. 213-10 et R. 213-1 à R. 213-9 — qui ouvre largement le champ de la médiation, bien au-delà des seuls litiges de faible enjeu ou de nature pécuniaire.
Parallèlement, le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) prévoit expressément, en son article L. 423-1, la faculté pour toute personne publique de conclure un protocole transactionnel avec un ou plusieurs particuliers, à des fins préventives ou extinctives d'un litige. Il convient de relever que l’article L. 213-4 du CJA précise que la médiation interrompt les délais de recours contentieux et suspend les prescriptions, offrant ainsi aux parties un cadre sécurisé pour négocier sans risquer la forclusion. Cette assise confère à la médiation administrative une architecture juridique solide et cohérente, qui s’articule en outre avec l’article 2044 du code civil relatif aux transactions.
Il convient de distinguer deux formes principales de médiation : la médiation à l'initiative des parties (médiation conventionnelle), qui peut intervenir avant tout recours juridictionnel (L. 213-5), et la médiation ordonnée ou encouragée par le juge (médiation judiciaire), qui s'insère dans une instance en cours (L. 213-7 et suivants). Ces deux voies sont également ouvertes, et leur articulation avec la procédure contentieuse est désormais bien balisée.
Le rôle essentiel des parties et de leurs conseils
Si, en contentieux administratif, c'est le juge qui dirige l’instruction en vertu du caractère inquisitorial de la procédure, la médiation repose sur une logique radicalement différente : les parties ont les cartes en main. C'est à elles qu'il appartient de s'entendre pour décider d'entrer dans un processus de médiation, d'en définir les contours et d'en accepter l'issue, éventuellement homologuée par le juge.
Cette prééminence des parties a été récemment rappelée et précisée par le Conseil d'État. Dans une décision du 17 mars 2025 (n° 492664, publiée au Recueil Lebon), il a jugé que le juge administratif n'est pas tenu de statuer sur des conclusions tendant à ce qu'il ordonne une médiation, y compris lorsque les deux parties s'y déclarent favorables. Cette solution peut paraître sévère, mais elle est juridiquement cohérente : la médiation n'est pas un acte de procédure que le juge peut imposer aux parties. Elle procède d'une démarche volontaire qui relève de leur initiative et, en tout état de cause, de leur accord.
En revanche, lorsque les parties ont conclu un accord de médiation et saisissent le juge aux fins d'homologation, celui-ci est tenu de se prononcer. Cette asymétrie illustre bien le rôle du juge en matière de médiation : non pas un acteur de la négociation, mais un garant a posteriori de la régularité et de la légalité de l'accord. Le juge se trouve ainsi investi d’une mission de contrôle qui, sans empiéter sur la liberté contractuelle des parties, assure le respect de l’ordre juridique administratif.
Le large champ des possibles
La médiation administrative est susceptible de s'appliquer à un éventail très large de litiges. Certains domaines s'y prêtent particulièrement bien :
- Les contentieux de la commande publique, notamment les litiges relatifs à l'exécution des marchés publics ou des contrats de concession — difficultés d'exécution, réclamations financières, résiliation — sont un terrain de prédilection pour la médiation, eu égard à la technicité des sujets et à l'intérêt partagé des parties à maintenir ou à clore sereinement une relation contractuelle, dans des délais plus serrés que dans le cadre d’un contentieux. Quant à la possibilité d’entrer en médiation quand est en jeu la responsabilité de tiers dans le règlement des comptes entre un maître d’ouvrage et une entreprise, selon les mécanismes de la jurisprudence du Conseil d’Etat Haute Normandie (5 juin 2013, n°352917), elle paraît opportune, vu la complexité et les montants qui sont souvent en jeu dans ces dossiers ; les questions qu’elle pose, notamment sur l’impact sur des tiers, pourront sans doute être utilement explorées à l’avenir.
- La responsabilité administrative, qu'il s'agisse des dommages de travaux publics ou de la responsabilité hospitalière, implique souvent des expertises complexes et des indemnisations dont le quantum peut faire l'objet d'une négociation raisonnée ;
- Les contentieux sociaux, notamment en matière de fonction publique (rémunération, notation, discipline), se prêtent également à une résolution amiable lorsque les parties souhaitent préserver une relation de travail ou sortir d'un conflit par la voie du compromis.
À l'inverse, certains domaines se prêtent plus difficilement à la médiation. Il en va ainsi des matières régaliennes — police administrative, droit des étrangers (à l’origine d’une large partie de la hausse du contentieux mentionnée en commençant), droit fiscal dans ses aspects punitifs — ou encore des recours pour excès de pouvoir, qui mettent en jeu la légalité d'actes administratifs unilatéraux et dont le contrôle appartient, par essence, au juge. De même, les litiges soulevant des questions de principe inédites, susceptibles de faire jurisprudence, gagneront généralement à être tranchés par le juge afin d’assurer la sécurité juridique de l’ensemble des justiciables.
L’office du juge homologateur de l’accord
Dans une décision de la section du contentieux du 17 juin 2026 (n°489764, à publier au recueil Lebon, http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2026-06-17/489764), le Conseil d'État a apporté une clarification bienvenue sur l'office du juge saisi d'une demande d'homologation d'un accord de médiation. Dans un considérant de principe, il a dressé la liste des vérifications que le juge est tenu d'opérer avant de conférer à l’accord une force exécutoire.
1. La capacité juridique des parties et l'effectivité de leur consentement
Le juge doit s'assurer que les parties disposent de la capacité juridique pour contracter et s'engager, et que leur consentement est libre et éclairé, à l’abri de tout vice (erreur, dol, violence). Cette exigence, classique en droit des contrats, prend une coloration particulière lorsque l'une des parties est une personne publique, dont la capacité à transiger est encadrée par des règles spécifiques. Pour certains établissements publics, cela pourra rendre nécessaire de vérifier que les organes compétents ont été régulièrement saisis — par exemple que le conseil d’administration a autorisé la transaction avant sa signature par la direction.
2. Pas de stipulation pour autrui et d’atteintes à des règles d'ordre public
L'accord ne peut pas porter atteinte à des droits dont les parties n'ont pas la libre disposition. Cette condition prohibe la stipulation pour autrui, par laquelle un accord entre deux parties prétendrait emporter des effets sur les droits d'un tiers. Elle interdit également toute méconnaissance des règles d'ordre public, qu'il s'agisse de principes constitutionnels, de normes légales impératives ou de règles fondamentales du droit administratif.
3. La prise en compte des intérêts respectifs des parties
Le juge doit vérifier que l'accord reflète un équilibre entre les intérêts en présence, c’est-à-dire que des concessions réciproques et raisonnables ont été consenties par chacune des parties pour parvenir à un règlement amiable. Cet équilibre doit s'apprécier de manière globale, en tenant compte de l'ensemble de la situation des parties (v. CE, 9 déc. 2016, Sté Foncière Europe, n° 391840, aux tables du Recueil Lebon), même si la décision du 17 juin 2026 ne retient pas exactement le même vocabulaire. Elle souligne en revanche l'intérêt qui s'attache à mettre fin à la procédure juridictionnelle en cours et à prévenir l'introduction de nouvelles instances ayant le même objet : la cessation du litige constitue ainsi, en elle-même, un intérêt légitime pour les deux parties.
4. L'absence de libéralité déguisée
Lorsque l'accord prévoit le versement d'une somme d'argent par une personne publique, le juge doit s'assurer que ce montant n'est pas, par sa disproportion manifeste avec le préjudice réellement subi, constitutif d'une libéralité. On reconnaît ici le principe fermement établi depuis la décision CE, Section, 19 mars 1971, Mergui, selon lequel une personne publique ne peut pas être condamnée à verser une somme qu'elle ne doit pas juridiquement, principe souligné en matière de transaction dans l’avis d’assemblée du contentieux du 6 décembre 2002, Synd. Interco. des établissements du second cycle du second degré du district de l’Hay-les-roses, n°249153.
En matière de contentieux pécuniaire, tout dépendra donc de l'évaluation du préjudice indemnisable que le juge administratif cherche à déterminer au plus juste.
S’agissant d’un marché public entaché d’illégalité, le Conseil d'État a ainsi posé le principe que la réparation devait être calculée à partir du montant des dépenses utiles exposées par le cocontractant, éventuellement augmenté, dans la limite du prix du marché, d'une somme correspondant au préjudice résultant de la faute constituée par cette illégalité, y compris, le cas échéant, la privation du bénéfice escompté de l'exécution du marché (CE, 8 décembre 1995, Ass., Commune de Saint-Tropez, n°141163, Rec. p. 431). De plus, en cas de résiliation du contrat et de contentieux sur les droits à indemnité, la décision SNC Grasse-Vacances du 16 décembre 2022 (n°455186) a certes admis que les parties peuvent déterminer librement l'étendue et les modalités de cette réparation, mais en posant des limites très strictes : il ne doit en effet pas résulter de l’accord un équilibre défavorable à la personne publique, par exemple avec l'allocation au cocontractant d'une indemnisation excédant le montant du préjudice qu'il a subi résultant du gain dont il a été privé ainsi que des dépenses qu'il a normalement exposées et qui n'ont pas été couvertes en raison de la résiliation du contrat.
La combinaison de cette jurisprudence avec l’idée même de médiation et de concessions réciproques paraissait très difficile. En ce sens, la décision de section de 2026, grâce à la notion de « disproportion manifeste » pourrait rouvrir le jeu, pour que les parties puissent se mettre effectivement d’accord sur une indemnisation librement consentie.
Il reste encore à espérer que les gestionnaires publics ne seront pas dissuadés de s’engager dans ces procédures originales et efficaces, à cause de l’épée de Damoclès que sont les règles applicables à la responsabilité financière des gestionnaires publics. Il serait en effet dommage, pour tout le monde, que la crainte des juges financiers qui, a posteriori, viendraient critiquer l’usage de la médiation, ne privent l’administration et ses partenaires de procédures permettant de faire l’économie de procédures chronophages et coûteuses. Il est aussi permis de penser que le développement d’une culture de la médiation pourrait contribuer à maintenir des relations de long terme bénéfiques tant à la sphère privée qu’à la sphère publique, notamment en ne dissuadant pas des candidats potentiels à des contrats publics que les risques contentieux peuvent échauder.
Il faut ainsi espérer que, dix ans après la loi de 2016, la médiation administrative entre dans un nouvel âge, notamment grâce à la dernière décision du Conseil d’Etat. Le cadre législatif est complet, la jurisprudence a apporté quelques clarifications encourageantes. Il appartient désormais aux praticiens — entreprises, avocats, administrations, — de se saisir pleinement de cet outil pour en faire un véritable levier de désengorgement des juridictions administratives et, surtout, un mode efficace de résolution des litiges.
