Par un arrêt rendu le 7 juillet 2022 (n° 454789), le Conseil d’Etat a confirmé la position de la cour administrative d’appel (CAA) de Paris (CAA Paris, 20 mai 2021, n° 19PA00986), qui avait considéré que l’appréciation du changement de destination et la détermination des modalités requises (déclaration préalable ou permis de construire) se faisaient au regard des nouvelles destinations et sous-destinations prévues aux articles R.151-27 et R.151-28 du Code de l’urbanisme, et non pas des anciennes destinations quand bien même le PLU applicable les viserait toujours (voir notre commentaire de l’arrêt d’appel).
Pour rappel
Le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 a substitué aux neuf anciennes destinations (visées à l’article R.123-9 du Code de l’urbanisme), cinq destinations et vingt sous-destinations (désormais énumérées aux articles R.151-27 et 28 du Code de l’urbanisme). Ce décret a été complété par un arrêté du 10 novembre 2016 qui a apporté des précisions sur les sous-destinations visées à l’article R.151-28 du Code de l’urbanisme.
Aux termes de l’article 12 du décret du 28 décembre 2015, les nouvelles destinations/sous-destinations ne sont applicables qu’aux PLU ayant fait l’objet d’une révision générale ou dont l’élaboration a été initiée après le 1er janvier 2016 (sauf soumission expresse aux nouvelles destinations décidée par les collectivités).
Partant, les PLU n’ayant pas fait l’objet d’une telle procédure après le 1er janvier 2016 peuvent continuer à réglementer les destinations au regard des anciennes typologies de destinations énumérées par l’ancien article R. 123-9 du Code de l’urbanisme.
Pour mémoire :
Par ailleurs, les articles R. 421-14 et R. 421-17 du Code de l’urbanisme, tels que modifiés par le décret du 28 décembre 2015 susvisé, disposent que :
• sont soumis à un permis de construire (PC) les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations ;
• sont soumis à une déclaration préalable (DP) les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations.
Ces dispositions renvoient ainsi expressément aux nouvelles destinations et sous-destinations.
La question se posait donc de savoir au regard de quelles destinations (anciennes ou nouvelles) le contrôle de l’existence d’un changement de destination (ou de sous-destination) par une autorisation d’urbanisme devait s’apprécier en présence d’un ancien PLU, tel que celui de la ville de Paris comme en l’espèce.
Le Conseil d’Etat a répondu à cette question dans un arrêt du 7 juillet dernier (CE, 7 juillet 2022, n° 454789) en suivant la position tant de la CAA de Paris que celle de son rapporteur public.
La solution consacrée
Selon le rapporteur public, M. Arnaud Skryerbak, il "n’y a pas de disposition transitoire pour les articles relatifs au champ d’application des autorisations d’urbanisme […]. Il en résulte que la nécessité d’une autorisation d’urbanisme est appréciée au regard des nouvelles destinations des articles R.151-27 et R.151-28, alors même que le contrôle de la conformité du projet au règlement du PLU se fera au regard des anciennes catégories, dans les communes ayant un document d’urbanisme rédigé sous l’empire des anciennes dispositions."
Le Conseil d’Etat a confirmé ce raisonnement en jugeant que "les règles issues du décret du 28 décembre 2015 définissant les projets soumis à autorisation d'urbanisme, selon notamment qu'ils comportent ou non un changement de destination d'une construction existante, sont entrées en vigueur le 1er janvier 2016, sans qu'ait d'incidence à cet égard le maintien en vigueur, sauf décision contraire du conseil municipal ou communautaire, de l'article R. 123-9 du Code de l'urbanisme dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2016, dans les hypothèses prévues au VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015, lequel ne se rapporte qu'aux règles de fond qui peuvent, dans ces hypothèses particulières, continuer à figurer dans les plans locaux d'urbanisme et ainsi à s'appliquer aux constructions qui sont situées dans leur périmètre. Les règles soumettant les constructions à permis de construire ou déclaration de travaux, dont un plan local d'urbanisme ne saurait décider et qui relèvent d'ailleurs d'un autre livre du Code de l'urbanisme, sont définies, pour l'ensemble du territoire national, par les articles R. 421-14 et R. 421-17 du Code de l'urbanisme, qui renvoient, depuis le 1er janvier 2016, pour déterminer les cas de changement de destination soumis à autorisation, aux destinations et sous-destinations identifiées aux articles R.151-27 et R.151-28 de ce code".
Le Conseil d’Etat uniformise ainsi à l’échelle nationale l’appréciation du contrôle des changements de destination, en confirmant que doivent être prises en compte les nouvelles destinations, et ce même en présence d’un PLU visant les anciennes destinations.
Partant, en présence d’un PLU "ancien", les pétitionnaires et les services instructeurs devront manier simultanément les deux nomenclatures de destination, l’une pour déterminer la procédure à suivre (déclaration préalable ou permis de construire), l’autre pour apprécier le respect des règles de fond applicables au projet.
Toutefois, ainsi que le relève le rapporteur public dans ses conclusions, la "destination de référence d’une construction est celle mentionnée dans la dernière autorisation d’urbanisme, le plus souvent sous l’empire de l’ancienne nomenclature. En rythme de croisière, il faudra donc de toute façon procéder à des requalifications pour apprécier s’il y a changement de destination au regard de la nouvelle nomenclature."
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