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La loi d’orientation des mobilités (LOM) et le financement des infrastructures

Un cadre éclairci

04/03/2020

Le financement des infrastructures de transport a constitué un point de tension pendant les débats sur le projet de loi d’orientation des mobilités (LOM). Quelles préoccupations, quelles solutions, quels projets ? Quelques éléments de réponse.

Si la loi ne prévoit pas à proprement parler la manière dont la construction ou la rénovation des infrastructures de transport sera financée (ce qui a cristallisé la résistance du Sénat sur ce texte), elle apporte néanmoins des éléments intéressants concernant le cadre de ces financements, qu’elle tente de sécuriser, avec trois mesures principales :

  • la fixation d’un calendrier de programmation des infrastructures ;
  • la sécurisation des ressources affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;
  • la définition de programmes d’investissement prioritaires.

Les mesures de programmation des investissements de l’Etat dans les transports

Le rapport annexé à la loi d’orientation des mobilités (LOM) fait état de mesures qui aboutissent à une augmentation de 40 % des investissements de l'Etat dans les transports entre les périodes 2014-2018 et 2019-2023.

Il indique que cet effort financier est une nécessité « pour maintenir la qualité des infrastructures de notre pays reconnue dans les classements internationaux, pour garantir la sécurité et la performance des déplacements des Français, pour assurer la transition écologique des mobilités, pour renforcer la performance de l'économie française, la cohésion du territoire national et son intégration dans les flux européens et mondiaux ».

L’article 1er de la LOM fixe quant à lui la stratégie et la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’Etat dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037.

Les dépenses engagées le seront par le biais de l’AFITF. L’évolution des crédits de paiement de l’Agence est évaluée dans l’article 2 de la LOM, comme suit :

 20192020202120222023
Dépenses totales26832982268725802783

(Sommes exprimées en millions d'euros)

Cela représente un total de 13,7 milliards d’euros financés par l’AFITF sur cinq ans.

Les dépenses prévues au titre de 2023 s’inscrivent dans la perspective d’une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d’euros sur la période 2023-2027.

L’article 3 de la LOM pérennise quant à lui l’attention portée aux programmes d’investissement en matière d’infrastructures. Ainsi, chaque année, un rapport de mise en œuvre de cette programmation financière dans les transports devra être présenté au Parlement, préalablement au débat d’orientation des finances publiques.

La programmation prévue aux articles 1er et 2 de la LOM devra être actualisée par voie législative au plus tard le 30 juin 2023, puis tous les cinq ans.

La sécurisation des ressources affectées à l’AFITF

Le rapport annexé à la loi d’orientation des mobilités (LOM) affirme que la programmation des infrastructures est financée et « repose sur un équilibre entre les ressources disponibles et les investissements retenus sur les dix prochaines années ».

Pour assurer la pérennité de la programmation des infrastructures, les ressources affectées à l’AFITF doivent être sécurisées. Cela suppose, à la lecture du rapport, l’affectation à l’Agence :

  • du produit de l'augmentation de 2 centimes d'euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds ;
  • du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d'avion ;
  • de ressources complémentaires pour atteindre les objectifs de la présente programmation.

Aucune de ces mesures n’était toutefois prévue dans la LOM, ce qui avait amené une certaine défiance des parlementaires vis-à-vis du texte. Le discours d’Elisabeth Borne dans lequel elle annonçait que « les modalités de ce financement [trouveraient] leur traduction dans le projet de loi de finances » n’avait pas suffi à dissiper les doutes.

Pourtant, les engagements pris semblent avoir été tenus. L’exposé des motifs du projet de loi de finances indique ainsi que les dépenses opérationnelles de l’AFITF « atteindront 3,0 Md€ en 2020, soit une haute de 0,9 Md€ par rapport à 2017. Au-delà d’une affectation exceptionnelle de TICPE pour la seule année 2020 de près de 380 M€, le financement de ces investissements s’appuiera notamment sur une contribution supplémentaire du transport aérien, ainsi que sur une réduction du remboursement partiel de [TICPE] sur le gazole accordé aux transports routiers de marchandises ».

Et de fait, l’article 72 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 accroît les tarifs de la taxe sur les billets d’avion et affecte le surplus de recettes générées à l’AFITF. L’article 71 réduit quant à lui le périmètre du régime dérogatoire de la TICPE afin d’augmenter mécaniquement le volume des recettes perçues par l’Agence. L’article 81 prévoit enfin une augmentation exceptionnelle de plusieurs plafonds de taxation au profit de l’AFITF, comme suit :

Plafonds des ressources affectées à l'AFITF (en milliers d'euros)

Ressources affectéesPlafond 2019Plafond 2020Ecart 2019/2020
Taxe d'aménagement du territoire (article 302 bis ZB du code général des impôts)528 300557 300+29 000
Taxe intérieure sur le consommation des produits énergétiques (III de l'article 36 de la loi n°2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015)1 205 8151 586 000+380 185
Taxe sur les billets d'avion (VI de l'article 302 bis K du code général des impôts) na230 000+230 000
Total1 734 1152 373 300+639 185

Source : commission des finances

La définition de programmes d’investissement prioritaires

Afin de flécher les dépenses d’infrastructures, cinq programmes d’investissement prioritaires sont listés dans l’article 1er de la loi d’orientation des mobilités (LOM) et détaillés dans le rapport annexé à la loi. Ils peuvent être sommairement présentés comme suit :

1 - Entretenir et moderniser les réseaux routiers ferroviaires et fluviaux existants

L’Etat a consacré en moyenne 670 M€ par an à ces dépenses sur les dix dernières années. Le rapport de la LOM prévoit pourtant, sur la décennie à venir, une augmentation progressive des crédits d’entretien, d’exploitation et de modernisation. Ils devraient atteindre 850 M€ par an d’ici 2022 puis 930 M€ par an sur la période suivante, soit 31 % d’accroissement par rapport à la décennie précédente.

2 - Remédier à la saturation des grands nœuds ferroviaires pour doubler la part du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains

Il s’agit ici de tendre, pour les transports du quotidien, vers la même excellence que celle qui est reconnue à la France pour ses transports à grande vitesse. Le montant provisionnel global d’engagement est fixé à 2,6 Md€ par an. Les financeurs seront conjointement l’Etat, les collectivités locales et/ou la SNCF. L’Etat contribuera à lui seul à hauteur de 1,3 Md€.

3 - Accélérer le désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux

Ce programme concerne une vingtaine d’itinéraires routiers au sein des contrats de plan Etat-région. Il s’agit d’opérations « très concrètes sur les itinéraires existants, visant à améliorer la qualité de vie dans les territoires concernés : déviations courtes, aménagements de traversées d'agglomérations, de créneaux de dépassement, de rectifications de virages ou des aménagements de carrefours ». Un montant total d’investissement de 1 Md€ est envisagé sur 10 ans.

4 - Développer l’usage des mobilités moins polluantes et partagées au quotidien

L’Etat prévoit plusieurs appels à projets qui, avec ceux dont la mise en œuvre est en cours, permettront d’atteindre environ 1,1 Md€ engagés d’ici 2025. Il s’agit essentiellement d’accompagner les autorités déjà investies dans ces projets afin de développer des pôles d’échanges multimodaux,  les véhicules autonomes connectés, ou encore de soutenir l’usage des mobilités douces (vélo et marche à pied).

5 – Rééquilibrer les modes de transport de marchandises en zone urbaine et dans la concurrence mondiale

L’Etat investira 1Md€ dans les 5 ans et 2,3 Md€ sur la décennie. Seront particulièrement - mais pas uniquement - soutenus dans ce cadre les investissements des grands ports maritimes et les opérateurs de transport combiné.


Dossier : Loi d’orientation des mobilités (LOM)

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Auteurs

Hurstel Charles-Antoyne
Charles-Antoyne Hurstel
Avocat
Paris