Le bouclier fiscal a-t-il l'airain solide ?

Objet d’attaques et de critiques diverses, le bouclier fiscal a fait l’objet de nouvelles modifications à l’occasion de la loi de finances pour 2010, présentées par leurs promoteurs comme la correction d’«imperfections techniques». D’autres réformes touchant au champ d’application même des prélèvements sociaux appellent des ajustements du bouclier fiscal, que le législateur n’a pas nécessairement prévus. Enfin, dans le même temps, le Conseil d'Etat est amené à trancher une controverse substantielle concernant les modalités de prise en compte des contrats d'assurance-vie «multi-supports» dans le cadre du bouclier fiscal.

L’alliage dans lequel est forgé le bouclier fiscal en sort-il renforcé ? On peut hélas en douter … Etat des lieux. 1ère partie

Il est toujours utile de rappeler que le bouclier fiscal n’est pas seulement la traduction d’un engagement politique fort, initié par le Président Chirac et son Premier Ministre Villepin en 2005, puis consacré par le Président Sarkozy à l’occasion de la loi Tépa de 2007.

Le bouclier fiscal est avant toute chose l’expression d’une double exigence constitutionnelle qui puise ses racines dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. Il en résulte directement, en effet, que l’impôt n’est démocratique que si à la fois :

(i) la loi garantit le principe d'une répartition équitable de la charge fiscale à hauteur des facultés contributives de chacun

(ii) et fait obstacle à tout caractère confiscatoire de l’impôt.

Dans un système qui multiplie à l’envi les impositions en tous genres, un garde fou s’impose pour assurer la constitutionnalité du prélèvement fiscal au sens large.

Le principe du bouclier fiscal, validé par le Conseil constitutionnel (décision du 29 décembre 2005), est dès lors posé de manière à la fois simple et solennelle par l’article premier du CGI : « les impôt directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 50 % de ses revenus ».

En outre, ainsi que l’a récemment souligné la Commission des finances du Sénat, « le succès du mécanisme, qui vise à retenir en France voire à y faire revenir des personnes de talent, souvent créatrices d’activité économique, repose sur la confiance. Or, au vu des mauvaises habitudes de notre pays, cette confiance ne peut s’acquérir que par la stabilité du droit fiscal»(1) . Les modalités d’application du bouclier fiscal, développées à l’article 1649-0 A du CGI, offrent malheureusement un exemple frappant de l’inconstance législative.

1. De la définition du revenu de référence …

Ainsi qu’on l’a rappelé ci-avant, la loi fixe la limite de la capacité contributive des contribuables à hauteur de 50% de leurs revenus. Il serait aberrant que les revenus pris en compte pour l’application du mécanisme correcteur des excès de la pression fiscale fussent différents de ceux retenus pour calculer l’impôt lui-même.

Le législateur l’avait fort bien compris qui, à l’occasion de la loi Tépa d’août 2007, avait opportunément précisé que le bouclier fiscal se détermine par référence aux «revenus nets soumis à l’impôt», au lieu des « revenus soumis à l’impôt nets de frais professionnels » dans la première version du texte. Il se confirmait ainsi que le revenu de référence s’entend non seulement net des frais déductibles, mais également après les abattements destinés à mesurer la capacité contributive réelle ou encore après l’imputation des déficits reportables.

A peine deux années après avoir opportunément clarifié le dispositif dans le sens qui s’imposait, le législateur vient malencontreusement de bouleverser la règle à différents égards.

2. … à la tragi-comédie des dividendes …

2.1 On se rappelle que depuis l’abrogation du système de l’avoir fiscal, les dividendes sont soumis au barème progressif de l’IR après l’application d’un abattement de 40 % : il s’agit en toute occurrence d’atténuer la double imposition qui frappe les bénéfices distribués, déjà taxés à l’IS. Viennent également en déduction du dividende imposable à l’IR une fraction de la CSG (5,8 % du dividende brut), les droits de garde et l’abattement de 1.525 € ou 3.050 € ; enfin, un modeste crédit d’impôt de 115 € ou 230 € trouve à s’appliquer.

Le seuil de déclenchement des impôts directs au regard des dividendes s’établissait donc à 27,1 pour un dividende de 100 (100–40–5,8 x 50 %).

Les trois boucliers fiscaux qui ont pu s’exercer jusqu’à maintenant, en 2007 (revenus 2005) puis en 2008 (revenus 2006) et enfin en 2009 (revenus 2007), ont tous été calculés en fonction de dividendes de référence ainsi déterminés.

2.2 Sur ces entrefaites, le législateur a institué à compter de 2008 l’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) qui, moyennant un taux proportionnel unique de 18 %, frappe les dividendes bruts.

Il appartient désormais à chaque actionnaire d’exercer son choix pour l’une ou l’autre formule, en fonction des paramètres propres de sa situation. En pratique, seuls les contribuables atteignant la tranche la plus élevée du barème et disposant de dividendes importants (de l’ordre de 40 000 € pour un couple) trouvent avantage à opter pour le PFL : il ne s’agit donc pas vraiment d’une mesure grand public …

Par ailleurs, le bouclier fiscal retient les dividendes soumis au PFL pour 100% de leur montant, puisque telle est l’assiette soumise à l’impôt. Les candidats au bouclier fiscal se sont vite avisés de ce que le PFL leur était contre-indiqué …

2.3 Certes, au regard du bouclier fiscal, les dividendes soumis au régime de droit commun semblent de prime abord privilégiés par rapport aux autres revenus. Certains ont même cru voir dans cette situation une anomalie mise particulièrement en évidence au regard du sort réservé aux dividendes soumis au PFL.

Pour autant, était-ce un cadeau ? Evidemment non. En effet, la distribution de ce dividende a nécessité la réalisation par la société d'un résultat de 150 sur lequel elle a acquitté un IS de 50. Pour un actionnaire imposé au taux de 40 %, l'IR de 24 (60 x 40 %) n'est donc qu'un élément d'une imposition globale atteignant en réalité 74 pour un bénéfice d'origine de 150. En regard, un salaire de 150 admis dans les charges d’un employeur assujetti à l'IS ne supporte au plus qu'une imposition de 60.

En réalité, l’anomalie résidait dans la prise en compte de 100% des dividendes soumis au PFL.

Néanmoins, par la voie d’un amendement d’initiative parlementaire, la représentation nationale a cru utile de dégrader très sensiblement la situation des actionnaires dans le cadre de la loi de finances pour 2010, en unifiant le traitement des dividendes qui seront tous pris en compte pour 100 % de leur montant à compter du bouclier 2011 (revenus 2009).

En pénalisant de la sorte les dividendes, c’est le mode de financement avantageux pour l'économie, constitué par l'investissement au capital des sociétés, que le législateur malmène ! En définitive, la réforme aboutit à traiter de la même façon, pour les besoins du bouclier fiscal, les intérêts perçus en qualité de prêteur de deniers aux entreprises et les dividendes perçus en qualité d'actionnaire ...

Or, les intérêts payés par les entreprises sont déductibles du bénéfice imposable, avant toute autre contribution. A l'inverse, le contribuable qui prend un risque d'entreprise en achetant des actions participe au renforcement du tissu économique et n'en perçoit de rémunération qu'après que la collectivité aura été servie sous forme d'impôt sur les sociétés et les salariés payés de leurs salaires et participations aux bénéfices.

2.4 Dans le cadre du bouclier fiscal, les dividendes constituaient un cas particulier justifiant indéniablement un traitement spécifique, dès lors que l'actionnaire n'a un droit à restitution qu'au titre des impôts qu'il supporte lui-même. Il lui est donc logiquement interdit de récupérer l'IS qu'a supporté la société distributrice et dont l'existence est la justification de l'abattement de 40 % appliqué sur le revenu.

On aurait pu tout aussi bien décider que le dividende entre pour son montant plein dans l'indicateur du revenu, mais il aurait alors fallu rendre restituable une partie de l'IS payé à la source par la société distributrice.

Un second amendement a été soutenu en ce sens pour pallier l’aberrante rigueur de la mesure votée par le Parlement, consistant à prendre en compte une quote part d'IS dans les impositions retenues pour le calcul du droit à restitution. Il n’a finalement pas été retenu, le législateur lui préférant un mécanisme de lissage progressif de l’entrée en vigueur de la réforme : la loi de finances rectificative pour 2009 prévoit ainsi que les dividendes perçus en 2009 seront retenus pour 70 % de leur montant, puis respectivement pour 80 % et 90 % de leur montant pour ceux perçus en 2010 et en 2011. C'est ce même cumul d'indemnités qui s'appliquera, le cas échéant, pour plafonner les indemnités perçues au titre de la rupture de l'ensemble de ces fonctions, et ce à six fois le montant annuel du plafond de la sécurité sociale en vigueur à la date du versement des indemnités (soit 207.720 € pour 2010).

Luc Jaillais, avocat associé

Article paru dans la revue Option Finance du 18 janvier 2010