Rapport Spinetta : quel modèle pour l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire ?

La mission conduite par Jean-Cyril Spinetta vient de rendre un rapport attendu sur l’avenir du modèle ferroviaire français. Ce rapport lui avait été commandé par le Premier ministre au mois d’octobre 2017 et était destiné à « préparer une stratégie d’ensemble pour la refonte du modèle du transport ferroviaire dans le cadre d’un marché ouvert à la concurrence, en préservant les missions d’un service public performant ».

Ces travaux ne sont que la première étape d’un plus vaste mouvement législatif et réglementaire, déjà annoncé par la ministre en charge des transports, destiné à mettre en œuvre le cadre réglementaire européen issu du « quatrième paquet ferroviaire » qui prévoit notamment l’obligation, pour les Etats membres, d’ouvrir totalement à la concurrence le transport ferroviaire de voyageurs à partir de 2019.

De manière synthétique, les recommandations issues de ce rapport concernent deux grands sujets qui sont étroitement liés : les modalités de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, d’une part, et le modèle économique et organisationnel de l’actuel groupe public SNCF, d’autre part.

• Les modalités de l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs

Jusqu’à maintenant seules les dessertes réalisées dans le cadre de l’exploitation d’une ligne internationale étaient ouvertes à la concurrence.

Conformément aux exigences européennes, le rapport préconise une ouverture totale à la concurrence en open access dès fin 2019 pour les lignes dites « non conventionnées », c’est-à-dire celles qui ne sont pas soumises à des obligations de service public imposées par une autorité organisatrice. Il s’agit, en pratique, des lignes TGV actuellement exploitées sous monopole par la SNCF.

Concernant les lignes dites « conventionnées », c’est-à-dire en grande majorité le transport régional de voyageurs dont les régions sont les autorités organisatrices, il ne s’agit pas de faire basculer ces services en open access : l’ouverture à la concurrence se traduira par la suppression de l’obligation légale existant jusqu’à maintenant, pour les régions, de confier ces lignes à la SNCF qui sera remplacée par la mise en place de procédures de sélection de l’opérateur en charge du service public régional après mise en concurrence. Toutefois, le rapport préconise d’utiliser au maximum la latitude donnée aux « autorités organisatrices » par le quatrième paquet ferroviaire en ne prévoyant la généralisation de cette obligation de sélection concurrentielle qu’à partir de 2023. La possibilité pourrait être laissée, aux régions qui le souhaitent et uniquement pour certaines lignes, d’expérimenter la mise en concurrence avant cette échéance.

Bien évidemment, pour que cette ouverture à la concurrence soit effective, le rapport souligne bien la nécessité de l’accompagner par la mise en place d’un certain nombre de mesures réglementaires destinées à atténuer les barrières à l’entrée et à permettre aux nouveaux entrants d’exercer leur activité dans des conditions équitables par rapport à l’opérateur historique. Il s’agit notamment de :

• permettre l’accès des nouveaux entrants à un certain nombre de données détenues par SNCF Mobilités ;
• résoudre la question de la propriété et de la maintenance du matériel roulant et de la billettique, et bien évidemment ;
• poser la question du transfert des personnels, et de la nécessité d’une réforme de leur statut actuel.

• Une réforme du modèle économique et organisationnel du groupe public SNCF

S’agissant du modèle économique et organisationnel, le rapport souligne la nécessité d’une remise à plat de la dette et d’un approfondissement de la réforme des structures initiée par la loi du 4 août 2014.

S’agissant de l’équilibre économique, le rapport préconise :

• une reprise d’une partie de la dette de SNCF Réseau par l’Etat et une remise à niveau des péages lui permettant, pour l’avenir, de parvenir à l’équilibre, ce qui est une exigence imposée par le droit européen ;
• une recapitalisation et une filialisation de l’activité Fret, activité déjà ouverte à la concurrence et toujours structurellement déficitaire ;
• le maintien des péages TGV à leur niveau actuel pour dégager des ressources permettant de financer les investissements dans le réseau.

Sur le plan structurel, le rapport ne condamne pas le principe d’un groupe ferroviaire unique réunissant sous une holding de tête les activités de gestion du réseau et des gares, d’une part, et celles de transport, d’autre part, qu’il estime compatible avec le droit européen. Toutefois, il fait le constat que l’organisation actuelle pose un certain nombre de difficultés au regard du droit européen, notamment liées au statut d’établissement public jugé par la Commission européenne comme incompatible avec l’exercice d’activités concurrentielles, qui rendent son évolution indispensable dans la perspective de l’ouverture du marché.

Parmi les mesures les plus importantes envisagées, l’on notera :

• la transformation de SNCF Mobilités en société nationale à capitaux publics ;
• le rattachement de Gares et Connexions à SNCF Réseau et la filialisation de l’activité de développement commercial des gares ;
• la clarification des missions de l’établissement public de tête SNCF et de leur financement.

Le plan de travail dressé par ce rapport est ambitieux et devrait se traduire par un projet de loi qui pourrait être présenté au Conseil des ministres au mois d’avril 2018, étant souligné qu’un certain nombre des mesures envisagées nécessiteront l’accord de la Commission européenne au titre des aides d’Etat.

Auteur

Claire Vannini, avocat associé, droit de la concurrence national et européen