Piétonnisation des voies sur berges à Paris : une annulation de forme, pas sur le fond du projet!

Sujet clivant entre pro et anti-automobiles, le prolongement de la piétonnisation des voies sur berges à Paris connaissait en février dernier un sérieux coup d’arrêt (juridique). Ce projet était notamment rendu possible par une délibération du conseil de Paris du 26 septembre 2016 qui adoptait la déclaration de projet de l’opération d’aménagement, puis par un arrêté du maire de Paris en date du 18 octobre 2016 qui décidait de la création de l’aire piétonne « Berges de Seine – Centre rive droite ».

Par un jugement du 21 février 2018, le tribunal administratif de Paris annulait ces deux décisions : la première pour un ensemble d’imprécisions substantielles de l’étude d’impact qui avait nui à l’information du public, la seconde par l’effet de l’annulation de la première, mais également pour défaut de base légale.

Retour sur un cas d’école, entre empressement politique d’un projet et annulation froide de juristes imperméables aux diverses pressions extérieures des deux camps.

TA Paris, 21 févr. 2018, n°1619463, 1620386, 1620420, 1620619 et 1622047/4-2, M. A, M. B, Région Île-de-France et a.

Forte du succès populaire de la piétonnisation des berges de la rive gauche lancée en 2010, la mairie de Paris initiait un projet d’aménagement des berges de la rive droite de la Seine pour lutter contre la pollution atmosphérique générée par la circulation automobile (voie alors empruntée par 43 000 véhicules par jour). Ce projet consistait en particulier à fermer définitivement à la circulation automobile (et non seulement les jours fériés et week-ends) la voie Georges Pompidou sur un linéaire de 3,3 kilomètres, de l’entrée du tunnel des Tuileries à la sortie du tunnel Henri IV, et à créer une promenade publique au même emplacement.

Par une délibération n°2015 SG 14 des 26, 27 et 28 mai 2015, le conseil de Paris approuvait les modalités de concertation préalable et les objectifs poursuivis par ce projet d’aménagement. Une délibération n°2015 SG 42 des 14, 15 et 16 décembre 2015 approuvait le bilan de cette concertation préalable et arrêtait les caractéristiques du projet. Le dossier était soumis à enquête publique entre le 8 juin 2016 et le 8 juillet 2016. Premier accroc : la commission d’enquête exprimait le 8 août 2016 un avis défavorable au projet, au motif que « les modalités de déroulement de l’enquête n’avaient pas permis la participation effective du public concerné par le projet ». Il est vrai que son organisation en plein Euro 2016 de football en France (10 juin – 10 juillet 2016) n’apparaissait pas comme la meilleure garantie d’une participation satisfaisante du public. Surtout, la commission motivait son avis sur le fond du dossier, en estimant que les éléments de l’étude d’impact avaient été insuffisants pour apprécier son intérêt général. Tout en prenant acte des résultats de cette enquête et du sens de l’avis – qui rappelons-le ne lie pas l’auteur de la décision, le conseil de Paris déclarait l’intérêt général de l’opération d’aménagement projetée et émettait un avis favorable à sa poursuite, par une délibération n°2016 SG 29 du 26 septembre 2016. Le principe de réversibilité de l’opération encadrait la validation de l’intérêt général du projet.

C’est au terme de cette procédure qualifiée par certains d’autoritaire que le projet était définitivement autorisé par le maire de Paris et un arrêté n°2016 P 0223 du 18 octobre 2016.

Un particulier, un second, puis la région Île-de-France, l’ensemble des départements franciliens, de nombreuses communes et un établissement public territorial demandaient successivement devant le tribunal administratif de Paris l’annulation de la délibération du 26 septembre 2016 et de l’arrêté du 18 octobre 2016. À l’issue d’une instruction d’une quinzaine de mois et d’une audience publique qui se tenait le 7 février 2018, la juridiction parisienne annulait les deux décisions contestées, par un jugement du 21 février 2018 (TA Paris, 21 févr. 2018, n°1619463, 1620386, 1620420, 1620619 et 1622047/4-2, M. A, M. B, Région Île-de-France et a.).

L’annulation de la délibération du 26 septembre 2016 qui déclarait l’intérêt général du projet d’aménagement pour diverses insuffisances de l’étude d’impact (1) entraînait, par voie de conséquence, l’annulation de la décision du maire de Paris du 18 octobre 2016 qui arrêtait le projet (2).

1. La délibération du 26 septembre 2016 déclarant l’intérêt général du projet: annulée pour insuffisances substantielles de l’étude d’impact

Après avoir admis la recevabilité des nombreux requérants – et de nombreux intervenants – dans une intéressante synthèse des hypothèses de tiers intéressés (A), le tribunal administratif a annulé la délibération du conseil de Paris en date du 26 septembre 2016 en se fondant sur le cumul des inexactitudes, omissions et insuffisances de l’étude d’impact qui a nécessairement nui à l’information complète de la population (B).

A – Une analyse multiple de la notion d’intérêt à agir contre un acte administratif faisant grief

Méthodiquement, la juridiction parisienne prenait soin d’admettre la recevabilité de chacune des catégories de requérants et intervenants, rappelant ainsi la multitude de tiers intéressés à l’annulation d’un acte administratif.

Il s’agissait tout d’abord d’admettre l’intérêt à agir d’un usager « régulier » de la voie Georges Pompidou, non résident parisien (Charenton-le-Pont). En produisant notamment une attestation de son employeur relevant que le projet avait pour incidence de rallonger de 30 à 50 minutes son temps de trajet quotidien, le requérant justifiait d’un intérêt à agir suffisant lui donnant qualité à agir contre les deux décisions attaquées. De façon plus classique (CE, 29 mars 1901 : Lebon, p. 333 : pour un exemple en matière d’expropriation) un second requérant se prévalait de sa qualité de contribuable local qui acquittait la taxe d’habitation et la taxe sur le foncier bâti. En soulignant que la délibération du 26 septembre 2016 déclarait d’intérêt général une opération d’aménagement d’un coût de 8 millions d’euros et engageait en conséquence les finances communales, ce requérant justifiait également de son intérêt à agir. Quant à la région Ile-de-France, elle fondait son intérêt à agir sur les compétences qu’elle tire des dispositions de l’article L. 4413-3 du Code général des collectivités territoriales (définition de la politique régionale des déplacements, notamment par l’approbation d’un document de planification régionale des infrastructures de transport qui identifiait la voie Pompidou comme « faisant partie du réseau structurant de transports à l’échelle régionale »). S’agissant de l’établissement public territorial (Paris Est Marne et Bois), il fondait sa légitime action sur des « compétences en matière de protection et de mise en valeur de l’environnement ». À ce titre, l’étude d’impact, confirmée en situation réelle, prévoyait des reports mécaniques de trafic sur l’autoroute A86.

A contrario, si des personnes physiques voyaient leur intervention admise sur des fondements similaires, des communes et établissements publics intervenants volontaires, ne pouvaient utilement se prévaloir de nuisances subies par leurs habitants travaillant à Paris, « lesquelles ne contreviennent ni à leur intérêt propre, ni aux intérêts dont ils ont la charge ». Le simple report de trafic sur leur voirie communale n’était pas suffisant. Un intérêt propre doit être caractérisé, l’intérêt collectif des habitants ou usagers demeurant indépendant (CE, 22 mai 2012, n°326367, SNC MSE Le Haut des Épinettes). De même, l’association des maires du département des Hauts-de-Seine n’était pas recevable à intervenir, quand bien même ses statuts prévoyaient en objet de « permettre aux maires adhérents de mettre en commun leurs moyens, leurs activités et leurs expériences pour la défense des droits et des intérêts dont ils ont la responsabilité et la garde ».

B – L’insuffisance manifeste d’une étude d’impact imprécise à plusieurs titres quant aux effets du projet

Rappelons d’abord que la délibération du 26 septembre 2016 était adoptée à l’issue d’une enquête publique notamment organisée sur le fondement d’une étude d’impact du projet d’aménagement, conformément aux dispositions du Code de l’environnement (C. envir., art. R. 122-5). Or, le tribunal administratif jugeait que cette étude d’impact comportait des inexactitudes, des omissions et des insuffisances dont le cumul entachait le document d’un vice d’insuffisance substantielle.

Tout d’abord, l’étude d’impact se devait de présenter rigoureusement l’état initial de la circulation et des trafics, étape indispensable à une analyse satisfaisante de l’impact du projet sur ce volet. En reconnaissant d’abord que l’étude d’impact comportait des « données suffisamment récentes et précises sur le débit de la circulation sur les voies sur berges, issues d’études et de comptages réalisés entre 2010 et 2015, qui permet d’établir le nombre de véhicules en un lieu donné pendant une période de temps », la juridiction validait la méthode d’évaluation. Néanmoins, l’absence d’étude précise sur le « taux de transit » correspondant à la proportion de véhicules qui empruntaient les voies sur berges de la rive droite pour traverser le coeur de la capitale au lieu de se limiter à un trajet intra-muros, caractérisait une première insuffisance de l’étude d’impact. Celle-ci avait d’ailleurs été relevée par la commission d’enquête dans son avis défavorable. De nouveaux relevés de 2016 (1 800 véhicules en heures de pointe du matin, 2 000 le soir) démontraient que les estimations de la ville de Paris datant de 2010 étaient « erronées » (900 le matin, 550 le soir). Il était conclu que ces inexactitudes de départ avaient nécessairement eu des incidences sur l’analyse des différents effets du projet.

Ensuite, l’étude d’impact était jugée imparfaite pour son analyse de plusieurs effets du projet. En premier lieu, au sujet de la circulation et des trafics, les juges se fondaient sur l’avis du 10 mai 2016 rendu sur l’étude d’impact pour l’autorité environnementale qui critiquait « l’insuffisance de la modélisation macroscopique des effets du projet sur le trafic automobile, présentée uniquement en accroissement de charges de trafic sur certains axes », sans identification des principaux reports d’itinéraire. Si les auteurs de l’étude se prévalaient d’un phénomène d’évaporation du trafic à long terme au travers d’exemples internationaux (Séoul, San Francisco, New-York, Portland ou Milwaukee), ils n’en précisaient ni le volume ni son ampleur par une méthodologie incontestable. En deuxième lieu, l’analyse des effets du projet sur la qualité de l’air ne convainquait pas davantage les magistrats. S’ils reconnaissaient la rigueur de la méthodologie retenue (Circ. min. DGS/SD 7 B n°2005-273, 25 févr. 2005, relative à la prise en compte des effets sur la santé de la pollution de l’air dans les études d’impact des infrastructures routières), ils retenaient que « l’analyse des effets de la réalisation du projet sur la qualité de l’air n’a été menée que dans une bande de 100 mètres de part et d’autre du projet ». D’ailleurs, l’autorité environnementale dans son avis de mai 2016 avait relevé le caractère trop « partiel de l’analyse des impacts du projet sur la qualité de l’air en raison de l’insuffisance de son périmètre géographique et estimé « plutôt optimistes » les hypothèses de vitesse des véhicules et de congestion possible du trafic sur lesquelles cette analyse repose ». En troisième lieu, la juridiction retenait l’insuffisante analyse des effets du projet sur les nuisances sonores en faisant état de « l’étude de Bruitparif selon laquelle les données figurant dans l’étude d’impact ne permettent pas d’estimer les conséquences du projet d’aménagement sur les nuisances sonores ».

Au final, le cumul de ces imprécisions, déjà relevées par l’autorité environnementale dans son avis du 10 mai 2016 puis par la commission d’enquête dans son avis défavorable du 8 août 2016, qui estimait ne pouvoir se prononcer sur l’intérêt général du projet, invitait le tribunal à considérer que le public n’avait pu « apprécier les effets de la piétonisation des voies sur berge au regard de son importance et de ses enjeux » (information incomplète de la population).

Par conséquent, la juridiction annulait la délibération du 26 septembre 2016 adoptée sur le fondement d’une procédure irrégulière. Cette position fait écho à une jurisprudence constante s’attachant davantage aux effets des insuffisances plus qu’à leur existence ou leur nature même, et aux termes de laquelle « les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative » (CE, 14 oct. 2011, n°323257, Sté Ocréal c/Assoc. pour la protection de l’environnement du Lunellois : JurisData n°2011-021645).

2. L’arrêté du 18 octobre 2016 décidant la création de la promenade publique : annulé « par voie de conséquence », mais pas seulement

Une fois l’annulation de la délibération du 26 septembre 2016 prononcée, le juge administratif annulait par voie de conséquence la décision du maire de Paris qui entérinait le 18 octobre 2016 la création d’une promenade publique sur l’emplacement de la voie publique (A). Le tribunal ne s’en contentait pas, puisqu’après avoir tenté d’opérer une substitution de base légale, il considérait que la décision du 18 octobre 2016 en était privée (B).

A – Une annulation en cascade de l’arrêté municipal du 18 octobre 2016

Tirant les conséquences de l’annulation de la déclaration d’intérêt général (délibération du 26 septembre 2016), le tribunal concluait à l’annulation « par voie de conséquence » de la décision en date du 18 octobre 2016 du maire de Paris décidant de la création de la voie. Ce faisant, les magistrats appliquaient simplement la jurisprudence du Conseil d’État relative aux illégalités « en cascade » (ou « en chaîne ») selon laquelle « en raison des effets qui s’y attachent, l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l’annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n’auraient pu légalement être prises en l’absence de l’acte annulé ou qui sont en l’espèce intervenues en raison de l’acte annulé ». Ce considérant de principe, défini par une décision d’assemblée du Conseil d’État (CE, 23 déc. 2013, n°363978, Sté Métropole Télévision (M6) : JurisData n°2013-030019) concluait en ces termes : « Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l’acte annulé et de celles dont l’acte annulé constitue la base légale ».

En l’occurrence, l’arrêté municipal du 18 octobre 2016 n’aurait pu être légalement pris en l’absence de la délibération déclarant le projet d’intérêt général, dès lors qu’en application des dispositions de l’article L. 126-1 du Code de l’environnement, un tel projet d’aménagement devait, préalablement à toute autorisation le concernant, faire l’objet de ladite déclaration. L’annulation rétroactive de la délibération invalide toute la procédure dont l’arrêté du 18 octobre 2016 constituait le terme.

Rien de novateur dans cette application logique d’une jurisprudence stable.

B – La censure du défaut de base légale de l’arrêté municipal du 18 octobre 2016

Le tribunal ne se contentait pas d’annuler « par voie de conséquence » l’arrêté du 18 octobre 2016, puisqu’il relevait que cette décision avait été prise sur le fondement de l’article L. 2213-2 du Code général des collectivités territoriales, aux termes duquel un maire peut notamment interdire, « eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement », l’accès de certaines voies ou portions de voie de l’agglomération à certaines heures, à diverses catégories d’usagers ou de véhicules. Dès lors, le législateur n’entendait pas permettre aux édiles locaux de prononcer une interdiction permanente d’accès des voitures à une voie spécifiée. La mesure de fermeture aux véhicules était définitive, sauf quelques exceptions marginales (véhicules d’intérêt général prioritaires ou de service public). En fondant notamment son arrêté sur cet article, le maire de Paris privait sa décision de base légale, ce qui venait doublement justifier l’annulation de cette décision, outre son annulation mécanique au regard de l’acte antérieur.

Le tribunal rappelait néanmoins qu’une substitution de base légale était théoriquement possible : le juge de l’excès de pouvoir pouvait substituer un autre texte à l’article précité sous réserve que « l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée ».

Cette technique contentieuse devait répondre à la question suivante : la décision du maire de Paris pouvait-elle être validée sur une autre base, par un jeu de substitution ?

Le juge administratif écartait cette possibilité, puisque le fondement proposé en substitution (CGCT, art. L. 2313-4) qui permettait une interdiction permanente de la circulation automobile sur une partie du territoire communal, ne pouvait être retenu en raison des motifs mêmes de l’arrêté, qui « ne repose pas ainsi sur un motif tiré de ce que la circulation automobile sur la voie Georges Pompidou serait de nature à compromettre la qualité de l’air ou la protection et la mise en valeur du site ».

L’annulation de l’arrêté municipal du 18 octobre 2016 n’était pas remise en cause par une « session de rattrapage » du fondement juridique.

Si la ville de Paris annonçait dès le 21 février 2018 son intention d’interjeter appel de ce jugement, il n’en demeurait pas moins qu’en théorie, appel ou non, le jugement était exécutoire et les voies sur berges devaient être rouvertes sans délai à la circulation automobile. Pour le maire de Paris, le jugement ne remettait pas en cause le principe de la piétonnisation de certaines voies ouvertes à la circulation routière, mais la manière de le faire. Défaut de préparation pour les uns, nombreux, application d’un programme électoral pour les autres, qui le seraient davantage (plus de la moitié des Parisiens – 55% – se déclaraient favorables au maintien de la piétonnisation des berges de la rive droite de la Seine, d’après un sondage du 8 mars 2018 commandé… par la mairie de Paris).

Au-delà de la bataille juridique qui ne fait que commencer, l’absence de réversibilité pratique du projet était confirmée par un arrêté municipal n°2018 P 10661 du 6 mars portant réglementation de la circulation sur ces mêmes berges. Changement de cap : la ville motivait cette fois-ci sa décision sur l’unique protection du patrimoine et ses corollaires (tourisme, commerce…), lesquels « justifient que soit interdit de manière permanente l’accès des véhicules à moteur » (A. n°2018 P, 6 mars 2018: Bull. municipal officiel de la ville de Paris, 9 mars 2018, p. 996).

La valorisation du patrimoine justifie-t-elle mieux la piétonnisation que des objectifs environnementaux ? Rien n’est moins sûr, d’autant que l’arrêté du 6 mars 2018 ne semble pas exempt de tout reproche (juridique). La ville doit convaincre que la piétonnisation de voies et la réduction de la place de la voiture en milieu urbain sont compatibles avec les exigences du droit de l’environnement. Affaire à suivre…

Commentaire

Martin Guérin, avocat, droit immobilier et de l’urbanisme

Piétonnisation des voies sur berges à Paris : une annulation de forme, pas sur le fond du projet ! – Article paru dans la revue Energie-Environnement-Infrastructures (LexisNexis) n° 5 mai 2018