Covid-19 – Restrictions à la libre circulation des marchandises

En réponse à la crise épidémiologique actuelle liée à la propagation du coronavirus "Covid-19", de nombreuses mesures de gestion des frontières et de limitation de circulation de certaines marchandises ont été prises au niveau de l’Union européenne et par ses différents Etats membres, notamment la France.

Quel en est l’impact sur la liberté de circulation des marchandises au sein de l’UE ?

Restrictions à la circulation des marchandises entre les Etats membres de l’Union européenne : le principe de libre circulation demeure la règle

La libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur est l'une des quatre libertés fondamentales prévues par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). A ce titre, les articles 30, 34 et 35 du traité interdisent aux Etats membres de l’Union européenne (UE) d’imposer des restrictions quantitatives et toutes autres mesures d’effet équivalent sur les importations et les exportations entre les Etats membres.

L’article 36 du TFUE autorise néanmoins la mise en place de telles mesures dès lors qu’elles sont justifiées par des raisons limitativement énumérées, telles que des motifs d’ordre public, de sécurité publique ou encore de protection de la santé et de la vie des personnes. Sur ce fondement, un certain nombre d’Etats membres ont introduit des mesures restrictives sur les exportations d'équipements et de fournitures médicales.

La Commission européenne a toutefois rappelé, conformément aux principes dégagés par la Cour de Justice, que les mesures prises par les Etats membres sur le fondement de l’article 36 (notamment dans un objectif de "protection de la santé et de la vie des personnes") devaient être conformes au principe de proportionnalité, c’est-à-dire qu’elles doivent être appropriées, nécessaires et proportionnées pour atteindre cet objectif.

Ainsi, dans une communication du 13 mars 2020 relative aux mesures économiques coordonnées prises dans l’UE en réponse à l’épidémie du Covid-19, la Commission a énoncé que :

• une interdiction pure et simple d’exportation ne peut à elle seule répondre à l’exigence légale de proportionnalité puisqu’une telle mesure ne garantit pas, en soi, que les produits parviendront aux personnes qui en ont le plus besoin et s’avérerait donc inadaptée pour atteindre l’objectif de protection de la santé des personnes vivant en Europe ;
• les mesures (i) dont le champ d’application n’est pas clairement défini et qui ne sont pas limitées à des besoins réels et effectifs, (ii) ne disposant pas d’une justification solide et/ou (iii) sans une durée limitée peuvent accroître le risque de pénurie et sont donc très probablement disproportionnées ;
• les mesures réglementant les marchés avec des mécanismes adéquats pour acheminer les biens essentiels là où ils sont le plus nécessaires, à la fois dans l’État membre concerné et vers des acheteurs qualifiés dans d’autres États membres, peuvent apporter une contribution positive à l’approche européenne coordonnée pour aider à sauver des vies ; et
• la réglementation des prix peut être utile pour éviter leur flambée et les abus, à condition que ces règles s’appliquent de manière égale à tous les opérateurs concernés, sans discrimination fondée sur la nationalité ou l’établissement, et qu’elles soient accompagnées d’autres mesures appropriées pour canaliser les approvisionnements vers ceux qui en ont le plus besoin.

La Commission a par ailleurs publié le 16 mars des lignes directrices relatives aux mesures aux frontières pour protéger la santé et maintenir la disponibilité des biens et des services essentiels. Elle y rappelle que la libre circulation des marchandises est essentielle pour maintenir la disponibilité des biens.

A cet égard, la Commission a incité les Etats membres à désigner des voies prioritaires pour le transport de marchandises et à permettre aux travailleurs du secteur des transports de circuler à travers les frontières. Par conséquent, les Etats membres sont invités à ne pas mettre en place des mesures de contrôle qui auraient pour effet de perturber la continuité de l’activité économique et le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement.

Enfin, la Commission a indiqué que toute mesure de restriction imposée par un Etat membre au transport de biens devait être transparente, motivée, proportionnée, nécessaire et non discriminatoire et devait, en tout état de cause, être notifiée à la Commission et à tous les Etats membres préalablement à sa mise en œuvre.

La Commission tient d’ailleurs à jour une page dédiée à toutes les mesures nationales mises en place par les Etats membres pour réglementer les transports.

Les restrictions à l’exportation de marchandises en dehors du marché intérieur : une réponse harmonisée au niveau européen

La Commission a publié un règlement d’exécution le 14 mars 2020 , qui est directement applicable et qui soumet l’exportation de certains produits en dehors de l’UE à la présentation d’une autorisation d’exportation, qui devra être délivrée par les autorités compétentes de l’Etat membre dans lequel l’exportateur est établi.

Les produits concernés par ce règlement sont les "équipements de protection individuelle" limitativement énumérés à son annexe I, à savoir notamment les lunettes et les visières de protection, les écrans faciaux, les équipements de protection de la bouche et du nez, ou encore les vêtements et les gants de protection.

Ce règlement a été modifié par un second règlement d’exécution du 19 mars 2020, lequel a exclu du champ d’application de cette obligation les exportations vers les quatre Etats membres de l’Association européenne de libre-échange (la Norvège, l’Islande, le Liechtenstein et la Suisse), ainsi que vers les îles Féroé, Andorre, Saint-Marin, la Cité du Vatican et les pays et territoires d’outre-mer des Etats membres de l’UE (énumérés à l’annexe II du TFUE).

Les mesures prises au niveau français

Si la France n’a, à ce jour, adopté aucune disposition empêchant l’importation sur son territoire de marchandises en provenance d’autres Etats membres, plusieurs mesures ont été prises au niveau national qui emportent des effets sur le transport de marchandises, à l’instar des mesures énumérées ci-dessous :

• Un décret adopté le 16 mars (soit deux jours après l’arrêté prévoyant la fermeture, jusqu’au 15 avril 2020, de l’ensemble des lieux accueillant du public non indispensables à la vie de la Nation) a mis en place plusieurs mesures de confinement, prévues pour une durée initiale de quinze jours, interdisant l’ensemble des déplacements non justifiés par des cas limitativement énumérés et conditionnant ces déplacements à la présentation d’une attestation ;
• Un arrêté en date du 19 mars prévoit l’obligation, lors de la réalisation d’opérations de transport de marchandises, de respecter un certain nombre de mesures d’hygiène et de distanciation sociale, dites "barrières", par les conducteurs de véhicules de transport, ainsi que par les personnels des lieux de chargement et de déchargement ;
• Un second arrêté, adopté le même jour, prévoit la levée à certaines périodes des interdictions de circulation des véhicules de transport de marchandises de plus de 7,5 tonnes de poids total autorisé en charge ;
• Un arrêté du 20 mars prévoit l’augmentation, sous certaines conditions, de la durée journalière de conduite pour le transport routier de marchandises.
• Un décret du 23 mars 2020 durçit les mesures de confinement prévues par le décret du 16 mars ainsi que certaines précautions sanitaires dans les transports publics et dans le transport ainsi que la livraison de marchandises.

A noter : des mesures similaires ont été prises par plusieurs Etats membres puisque, notamment, le Gouvernement italien a adopté le 22 mars un décret suspendant l'interdiction de circulation des poids lourds d'une masse totale maximale supérieure à 7,5 tonnes sur les routes extra-urbaines. De même, la Lituanie a mis en place, à compter du 19 mars, des dérogations temporaires et limitées de l'application des temps de conduite et de repos pour les conducteurs impliqués dans la livraison nationale et internationale de marchandises.

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