Souveraineté des Etats : les stocks stratégiques de pétrole, à la croisée des réglementations

Alors que la consommation mondiale de barils¹ de pétrole s’élève à 100 millions par jour, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) a annoncé le 11 mars 2026 débloquer 400 millions de barils de pétrole² afin de faire face à la crise au Moyen-Orient ; ce volume correspondà 20 à 30 jours de volumes de pétrole exportés via le détroit d’Ormuz³. Un effet sur les prix était attendu : il ne s’est cependant pas concrétisé puisque le prix du baril est resté au-dessus de 100 dollars et continue d’augmenter. 

Cette annonce correspond au 6^e et plus grand déblocage de réserves de pétrole⁴ depuis que les stocks stratégiques mondiaux ont été constitués, après la première crise pétrolière des années 1970 qui avait conduit à un embargo contre les pays producteurs de pétrole⁵ et à l’envolée des prix du pétrole.  

 L’ AIE⁶ - qui regroupe selon l’Accord relatif à un programme international de l’énergie⁷ les pays « désireux de promouvoir la sécurité des approvisionnements en pétrole à des conditions raisonnables et équitables » -, a mis en place depuis cette crise un système de stocks stratégiques selon lequel, pour pallier toute rupture d’approvisionnement, les pays membres doivent avoir des réserves de pétrole couvrant au moins 90 jours d’importations nettes (pétrole brut ou produits raffinés comme l’essence, le gasoil, le fioul). Selon cet accord, l’AIE propose un volume total de pétrole à déstocker et répartit entre pays les quotas, en fonction de la consommation et des réserves de chaque pays. La mise en œuvre concrète de ce déblocage est ensuite à la main de chaque Etat. 

Une réglementation nationale puis européenne avant d’être internationale 

Bien avant la mise en place de cette réglementation internationale, les Etats consommateurs et importateurs de pétrole qui avaient commencé à se détourner du charbon au profit du pétrole au tournant du 20^e siècle avaient légiféré aux fins de constitution de stocks pétroliers destinés à pallier les effets d’une rupture d’approvisionnement de cette matière première stratégique⁸.  

Ainsi, en France, la loi du 10 janvier 1925 relative au régime des pétroles et portant création d’un Office national des combustibles liquides⁹, qui soumettait à autorisation préalable du ministre du Commerce et de l’Industrie l’importation en gros du pétrole brut, de ses dérivés et résidus, imposait aux titulaires de cette autorisation la constitution et la conservation d’un « stock de réserve » - autre appellation des stocks stratégiques- représentant au moins par catégorie de produits, l’équivalent du quart des quantités déclarées par le titulaire pour la consommation au cours des douze mois précédents. Ce stock ne pouvait descendre au-dessous du tiers des quantités déclarées pour la consommation pendant les trois premiers trimestres des douze mois précédents.  

L’Europe a de son côté et sans tarder avec les directives des 20 décembre 1968 et 19 décembre 1972¹⁰ obligé les Etats membres à prendre des dispositions pour maintenir un niveau de stocks de produits pétroliers dits de sécurité » correspondant dans un premier temps à 65 jours de leur consommation intérieure journalière moyenne pendant l’année civile précédente puis dans un second temps à 90 jours. L’objectif était clair : compenser ou tout au moins atténuer les effets dommageables de toute difficulté entraînant la réduction des fournitures des produits pétroliers en provenance de pays tiers à la Communauté. Enfin, la directive du 24 juillet 2006¹¹ puis celle du 14 septembre 2009¹² sont venues définir l’obligation au niveau de l’Union européenne : aujourd’hui les Etats membres doivent maintenir sur le territoire de l’Union et de façon permanente un niveau de stocks de sécurité équivalant au moins à la plus grande des quantités représentées soit par 90 jours d’importations journalières moyennes nettes, soit par 61 jours de consommation intérieure journalière moyenne¹³. 

Dans un contexte d’évolution du paysage pétrolier français, avec le développement de l’offre de carburant des grandes et moyennes surfaces (GMS), la France a réformé en profondeur le régime de constitution et d’entretien de ces stocks de réserve, avec trois décrets du 22 mars 1988 : un premier¹⁴ modifiant les dispositions applicables aux titulaires d’autorisations spéciales d’importation et de mise à la consommation de produits dérivés de pétrole, un deuxième¹⁵ approuvant les statuts de la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité et précisant ses relations avec l’Etat et enfin un troisième¹⁶ relatif à la constitution de stocks de réserve par l’industrie pétrolière. Il s’agissait de créer un système centralisé avec une mission confiée à la Société anonyme de gestion de stocks de sécurité, la SAGESS, qui assurait la moitié de l’obligation légale de base imposée à chaque titulaire d’une autorisation spéciale d’importation de produits pétroliers moyennant une redevance. La création de cette société à statut particulier¹⁷ répondait à une demande des opérateurs indépendants : elle a notamment permis de soulager ces opérateurs du risque que représente la valeur au bilan des stocks de pétrole et produits pétroliers¹⁸. 

Enfin, c’est la réforme du régime pétrolier faite à la veille de l’ouverture du marché intérieur européen et de la libre circulation des produits, avec la loi du 31 décembre 1992¹⁹ et son décret du 29 janvier 1993 relatif à l’obligation de constituer et de conserver des stocks stratégiques²⁰, qui a donné au régime des stocks de sécurité son organisation bicéphale actuelle, entre le Comité professionnel des stocks stratégiques pétroliers, le CPSSP²¹ regroupant les acteurs publics et privés, et la SAGESS ayant pour actionnaires les opérateurs pétroliers²² et endossant désormais une mission de prestation au profit exclusif du CPSSP.  

Le régime français  

Aujourd’hui, le Code de l’énergie prévoit une obligation de détention de « stocks stratégiques », - qui correspondent au « stocks de sécurité » européens²³ - dont les principes généraux sont énoncés aux articles L.642-1 à L.642-10 du Code de l’énergie et les modalités d’applications aux articles R.642-1 et suivants du même code. 

Une obligation de détention de stocks 

Cette obligation de détention de stocks, posée par l’article L.642-2, s’impose à chaque opérateur qui réalise une mise à la consommation, c’est à dire une opération entraînant l’exigibilité des taxes intérieures de consommation sur des carburants ou des combustibles dont la liste figure à l’article L.642-3 (essences à usage automobile ou aéronautique, gazole, fioul domestique, pétrole lampant, carburéacteur, fioul lourd et pour la Guyane, la Réunion et Mayotte, le gaz de pétrole liquéfié) selon des volumes fixés par voie réglementaire (en France métropolitaine, 29,5 % des mises à la consommation de l’année précédente)²⁴ en proportion des quantités de produits faisant l’objet des opérations de mise à la consommation (art. L.642-4).  

Le CPSSP se voit confier par application des articles L.642-5 et L.642-6 une mission de service public, exclusive, de constitution et de conservation de ces stocks, avec un rôle différent selon que l’opérateur a ou non le statut d’entrepositaire agréé. Les entrepositaires agréés s’acquittent en effet de leur obligation de deux façons, selon l’article L.642-7 : d’une part directement (ou par l’intermédiaire d’un autre entrepositaire agréé)  ; d’autre part par le versement direct au CPSSP d’une « rémunération », qui est une contribution couvrant le coût du service rendu par le CPSSP ainsi que les coûts de constitution et de conservation pendant un an des stocks stratégiques (art. L.642-6). Ceux qui n’ont pas le statut d’entrepositaire agréé s’acquittent, selon l’article L.642-8, en France métropolitaine, de la totalité de leur obligation par le versement de la rémunération du CPSSP. Celle-ci est perçue par l’Etat, pour le compte du CPSSP, comme en matière d’accise sur les énergies et reversée au CPSSP²⁵.Outre-mer, la part qui revient au CPSSP est directement versée au CPSSP auprès duquel une caution doit être constituée.  

La SAGESS a pour mission exclusive de constituer et de conserver des stocks pétroliers de réserve par acquisition en propriété ou en jouissance et de les mettre à disposition de ses associés pour leur permettre de satisfaire pour partie à leurs obligations de stockage. Elle ne peut céder ses produits en stock que dans deux cas²⁶ : sur injonction du ministre chargé des hydrocarbures ou à la demande du CPSSP. Lorsqu’elle cède ses produits en stock, elle ne peut le faire qu'à un prix supérieur ou égal au coût moyen pondéré d'acquisition. 

Le CPSSP comptabilise ainsi, pour l’exécution de sa mission et conformément aux articles L.642-6 et R.642-9, les stocks détenus par la SAGESS, dans les conditions de la convention conclue entre le CPSSP et la SAGESS ainsi que les produits pétroliers qui sont mis à sa disposition par un autre Etat membre de l’Union européenne ou par un opérateur économique. 

Le contrôle du niveau des stocks 

Le contrôle du niveau des stocks et des modalités selon lesquelles ces stocks sont constitués et conservés est le fait d’agents assermentés (art. L.142-13) qui ont accès aux locaux professionnels des établissements où sont conservés ces stocks stratégiques et qui peuvent dresser des procès-verbaux aux fins de constats des manquements (art. L.142-14). Le non-respect par un opérateur pétrolier de son obligation de constitution de stocks stratégiques est sanctionné par une amende prononcée par le ministre chargé de l’énergie (articles L.642-10 et D.642-11). Cette amende équivaut au volume des produits pétroliers pour lesquels les stocks stratégiques correspondants n'ont pas été régulièrement constitués ; elle ne peut excéder le quadruple du montant de la rémunération prévue au dernier alinéa de l'article L. 642-6. 

Les déclarations 

Chaque mois, les entrepositaires doivent procéder aux déclarations prévues par les articles 20 et 21 de l’arrêté du 25 mars 2016²⁷. Ils doivent d’une part déclarer au plus tard le 20 du mois courant au CPSSP les informations concernant les quantités qu'ils ont mises à la consommation, et d’autre part déclarer au plus tard le 25 du mois courant au ministre ces mêmes informations, le niveau de stocks en propriété, les mises à disposition reçues ou données pour le mois suivant, les droits à déduction de certains volumes et avec la déclaration du mois de janvier un récapitulatif des mises à la consommation réalisées l’année précédente pour le calcul de l’obligation.  

Une fois par an, au plus tard le 15 février, ces opérateurs adressent au ministre le plan de localisation des stocks stratégiques et un extrait du répertoire des stocks de sécurité rendant compte de la situation des stocks stratégiques au dernier jour de l’année civile précédente.  

Le déstockage 

Le déstockage des produits pétroliers se fait dans les conditions posées par l’arrêté du 17 septembre 2015 : ainsi, en cas de décision internationale effective de mise en circulation de stocks, comme celle de l’AIE du 11 mars 2026, de rupture majeure d'approvisionnement ou d' événement national ou international affectant la logistique et entraînant, au niveau national ou local, une pénurie ou un risque de pénurie de produits pétroliers, le directeur de l'énergie peut décider de recourir à tout ou partie des stocks stratégiques.  

La mise en circulation peut alors être initiée par différentes décisions administratives. Il peut s’agir d’une injonction faite à la SAGESS de céder tout ou partie des stocks qu’elle possède en propre en procédant à leur vente ou, à leur prêt à un ou plusieurs opérateurs pétroliers agréés²⁸, ou à leur échange. Il peut aussi s’agir d’une autorisation temporaire accordée aux opérateurs de mettre à la consommation une partie des stocks qu’ils constituent et conservent ou d’une autorisation temporaire accordée aux opérateurs pétroliers agréés désignés de mettre à la consommation une partie des stocks qu’ils conservent pour le CPSSP en vertu de contrats de réservation de produits localisés sur le territoire national. Enfin cela peut prendre la forme d’une injonction à la SAGESS ou au CPSSP d’exercer tout ou partie des options d’acquisition incluses dans les contrats de réservation de produits localisés sur le territoire de l’Union européen, à des fins de cession aux bénéficiaires désignés.  

¹ Le baril (abrégé en « bl » ou en « bbl » pour Blue Barrel qui vient de la couleur bleue des barils de 42 gallons aux Etats-Unis) est une unité de mesure de volume utilisée pour estimer les réserves pétrolières. Elle sert aussi de référence pour déterminer le prix du pétrole brut. Un baril de pétrole équivaut à 42 gallons américains soit environ 159 litres de pétrole, étant entendu que suivant sa masse volumique, une tonne de pétrole brut comprend entre 7 et 9,3 barils.

² La réserve publique de stocks d’urgence correspond à 1,2 milliard de barils, auxquels il faut ajouter 600 millions de barils détenus par l’industrie en vertu d’obligations gouvernementales.

³ 20 % du pétrole produit mondialement transite par le détroit d’Ormuz.

⁴ Le premier déblocage a eu lieu en 1991 à l’occasion de la première guerre du Golfe, le 2e en 2005 après les ouragans Katrina et Rita, le 3e en 2011 lors de la guerre civile libyenne et les 4e et 5e après l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

⁵ Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) : organisation intergouvernementale visant à garantir les intérêts des pays exportateurs de pétrole et à assurer la stabilité et l’approvisionnement des marchés pétroliers.

⁶ Agence internationale de l’énergie (AIE) : organisation intergouvernementale fondée en 1974 rattachée à l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et qui regroupe 32 Etats membres consommateurs de pétrole, parmi lesquels la France, la plupart des pays européens, l’Australie, la Nouvelle Zélande, le Japon, la Corée, la Turquie et les Etats-Unis.

⁷ Accord signé à Paris le 18 novembre 1974.

⁸ Pour un rappel historique, voir P. Kaeser, « Les stocks stratégiques pétroliers : une construction « à la française » », in La Revue de l’énergie n°630, mars-avril 2016.

⁹ Ce régime d’autorisation générale avait été complété par un régime d’autorisation spéciale par la loi du 30 mars 1928 relative au régime d’importation du pétrole pour toute importation égale ou supérieure à 300 tonnes par mois.

¹⁰ Directive n°68/414 du 20 décembre 1968 et directive n°72/425 du 19 décembre 1972 modifiant la directive n°68/414

¹¹ Directive 2006/67/CE du 24 juillet 2006 faisant obligation aux Etats membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.

¹² Directive 2009/119/CE du 14 septembre 2009 faisant obligation aux Etats membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers.

¹³ En cas de crise d’approvisionnement, une action coordonnée est mise en place entre la Commission européenne et les Etats membres. Ceux-ci n’effectuent en principe pas de prélèvements sur les stocks ayant pour effet de les réduire au-dessous du niveau minimal obligatoire avant une telle consultation, sauf situation d’urgence particulière. Les États membres sont dans tous les cas tenus d’informer la Commission des prélèvements opérés sur les stocks.

¹⁴ Décret n°88-268.

¹⁵ Décret n°88-269.

¹⁶ Décret n°88-270.

¹⁷ Le régime fiscal de la SAGESS a été fixé par l’article 108 de la loi de finances n° 87-1060 du 30 décembre 1987, codifié à l’article 1655 quater du Code général des impôts.

¹⁸ Voir le préambule des statuts de la société : « La SAGESS permet à ses actionnaires de limiter les risques et charges liés à la propriété de stocks importants et de longue durée facilitant ainsi l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché de la distribution ».

¹⁹ Loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier.

²⁰ Le décret n° 93-131 du 29 janvier 1993 relatif à l'obligation de constituer et de conserver des stocks stratégiques de pétrole brut et de produits pétroliers avait fait l’objet d’un recours en excès de pouvoir pour violation du droit communautaire (les requérants soutenaient que l’obligation faite aux opérateurs de constituer une partie de la réserve stratégique en faisant appel à leur stock de pétrole brut combinée avec la règle selon laquelle les stocks stratégiques doivent être à 90 % constitués de produits situés sur le territoire national créerait une charge supplémentaire au détriment des opérateurs indépendants et mettraient ceux-ci, par rapport aux raffineurs, dans une situation de concurrence inégale pouvant être assimilée à une restriction quantitative à l'importation ou à une mesure d'effet équivalent). Par décision du 23 janvier 1995, le Conseil d’Etat a rejeté la requête (CE, 23 janvier 1995, Fédération française des pétroliers indépendants, n°146705).

²¹ Le CPSSP est un établissement d'utilité publique doté de la personnalité morale régi par la loi n° 78-654 du 22 juin 1978 concernant les comités de développement économique.

²² Son actionnariat se répartit entre les grandes compagnies pétrolières (raffineurs et distributeurs européens), la grande distribution et les indépendants.

²³ La directive n°2009/119/CE du 14 septembre 2009 faisant obligation aux Etats membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers distingue ces « stocks de sécurité » des « stocks spécifiques » propriété de l’Etat et des « stocks commerciaux » détenus par les opérateurs économiques dont la directive n’impose pas le maintien. Conformément aux dispositions de l’article R.642-9 du Code de l’énergie, la mission de constitution et de conservation des stocks pétroliers du CPSSP s’étend aux stocks spécifiques tels que définis au I de l’article 2 de la directive 2009/119/CE.

²⁴ Articles D.1336-47 à D.1336-56 du Code de la défense.

²⁵ Les règles relatives au contrôle, au recouvrement et au contentieux de cette rémunération sont déterminées au titre 1er du livre III du Code des impositions sur les biens et services.

²⁶ Article 1655 quater du Code général des impôts.

²⁷ Arrêté du 25 mars 2016 relatif à la constitution des stocks stratégiques pétroliers en France métropolitaine, en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à La Réunion et à Mayotte.

²⁸ Ce prêt est conditionné par la fourniture par l’opérateur pétrolier d’une garantie couvrant un risque financier équivalent au coût des stocks prêtés et au paiement d’une rémunération fixée par contrat.