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La loi PACTE et les organismes de droit public

Des évolutions fonctionnelles et de gouvernance

24/07/2019

La loi PACTE comprend des mesures de modernisation relatives à un certain nombre d’organismes publics, notamment les chambres de commerce et d’industrie, l’établissement public Bpifrance – et son groupe – et la Caisse des dépôts et consignations.

La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, dite « loi PACTE », apporte quelques nouveautés remarquables relatives à ces établissements qu’il est possible de mettre ici succinctement en exergue, sans prétendre à l’exhaustivité ni à un examen détaillé.

La loi PACTE et les chambres de commerce et d’industrie (CCI)

A partir de 2005, des lois successives (loi n° 2005-882 du 2 août 2005, loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010, loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, loi n° 2016-298 du 14 mars 2016) ont mis en place un réseau reposant sur trois niveaux en renforçant progressivement le niveau régional (coordination puis encadrement des CCI territoriales, création de CCI dépourvues de la personnalité morale, les CCI départementales en Ile-de-France instaurées par la loi du 23 juillet 2010 susvisée, puis les CCI locales dans les autres régions à partir de l’entrée en vigueur de la loi du 20 décembre 2014 à l’initiative des CCI territoriales elles-mêmes puis des CCI de région à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 14 mars 2016) et le niveau national (CCI France, établissement public).

Dans le cadre de la loi PACTE, répondant à un vœu exprimé par le réseau consulaire lors de l’assemblée générale de CCI France en date du 6 mars 2018, le législateur a souhaité sécuriser les conditions dans lesquelles les CCI pourraient développer leurs missions et assurer leur pleine capacité à exercer à la fois des services d’intérêt général et des activités concurrentielles (étude d’impact, p. 171).

L’article 40 de la loi PACTE précise le champ d’intervention des CCI (art. L. 710-1 modifié du Code de commerce) : 

  • les missions d’intérêt général accomplies par les CCI sont restreintes aux seules missions « directement utiles à l’accomplissement » de ces missions, et non plus simplement « nécessaires » ;
  • les CCI sont expressément autorisées à exercer des activités de nature « concurrentielle » (ce terme se substituant au mot « marchande ») afin de permettre leur développement dans ce secteur.

Dans ce contexte, alors que le personnel administratif des CCI est à ce jour majoritairement composé d’agents de droit public sous statut, CCI France, les CCI de région et, par délégation, les CCI territoriales pourront désormais recruter des personnels de droit privé y compris dans le cadre de leurs activités qui ne constituent pas des activités de service public industriel et commercial. Cette mesure a vocation à répondre à des « exigences de flexibilité et d’agilité » (étude d’impact, p. 171).

Les CCI territoriales d’une même région qui ne seraient pas en mesure de redresser leur situation financière pourront être transformées, par décret, en CCI locales, pendant une période limitée allant jusqu’au 31 décembre 2021. De plus, pourront, jusqu’au 31 décembre 2022, devenir des sociétés par actions les associations exerçant des activités concurrentielles créées par des CCI entre elles ou avec d’autres personnes publiques (loi PACTE, art. 45).

Par ailleurs, un établissement public du réseau consulaire pourra se retirer d’un syndicat mixte si le maintien de sa participation audit syndicat compromet sa situation financière (loi PACTE, art. 51, ajoutant un alinéa à l’article L.712-7 du Code de commerce).

Ces mesures sont applicables depuis l’entrée en vigueur de la loi PACTE, soit le 24 mai 2019.

La loi PACTE et le groupe Bpifrance

En application de l’article 147 de la loi PACTE, plusieurs modifications sont apportées au statut de l’établissement public Bpifrance, notamment :

  • le nombre de représentants de l’Etat au conseil d’administration est porté de cinq à six, en vue de permettre une représentation du Secrétariat général pour l’investissement ;
  • les ressources possibles de l’établissement sont étendues au produit financier des résultats du placement de ses fonds et à toutes autres recettes autorisées par les lois et règlements – l’objectif étant notamment de sécuriser juridiquement le champ de ses recettes afin qu’il puisse percevoir les intérêts sur les produits de cessions d’actifs de l’Etat.

Les dispositions de l’article 149 ont quant à elles pour objet de permettre aux régions de garantir des concours financiers à des acteurs privés en constituant un fonds de garantie auprès d’une filiale agréée de la société anonyme (SA) Bpifrance, Bpifrance Financement ; cette évolution est destinée à simplifier l’organisation du groupe Bpifrance. L’article 150 modifie la composition du conseil d’administration de la SA Bpifrance (passant de 15 à 16 membres).

Ces dispositions sont également applicables depuis le 24 mai 2019, étant toutefois précisé que le décret n° 2015-1498 du 18 novembre 2015 portant statuts de l’établissement public Bpifrance devra être amendé et que la nomination du nouveau membre du conseil d’administration de l’établissement devra être prévue par décret.

La loi PACTE et la Caisse des dépôts et consignations (CDC)

La loi PACTE comporte plusieurs dispositions destinées à moderniser la gouvernance de la CDC en vue d’améliorer ses actions en faveur des territoires (articles 107 à 116), dont certaines sont évoquées ci-après.

La commission de surveillance, auparavant désignée comme « chargée de surveiller » la CDC (Code monétaire et financier, art. L.518-7 dans sa version en vigueur jusqu’au 23 mai 2019), « assure [désormais] le contrôle permanent de la gestion » de l’établissement (Code monétaire et financier, art. L.518-7 tel que modifié par l’article 108 de la loi PACTE), et fait l’objet de diverses modifications, dont les suivantes :

  • ses prérogatives sont renforcées : la commission de surveillance, dotée jusqu’à présent de pouvoirs essentiellement consultatifs, dispose désormais d’un pouvoir délibératif sur les grandes décisions relatives à la gouvernance de la CDC. Elles portent notamment sur les orientations stratégiques de l’établissement public et de ses filiales, la mise en œuvre des missions d’intérêt général de la CDC, la définition de la stratégie d’investissement de l’établissement public et de ses filiales, l’adoption du budget (soumis à l’approbation du ministre chargé de l’économie, sur proposition du directeur général), la stratégie et l’appétence en matière de risques, la fixation du besoin de fonds propres et de liquidité adaptés au risque sur la base du modèle prudentiel qu’elle détermine, l’approbation des comptes sociaux et consolidés, etc. ;
  • sa composition est modifiée (loi PACTE, art. 107) : son effectif passe de 13 à 16 membres ; il inclut trois députés et deux sénateurs désignés par les commissions chargées des finances et des affaires économiques des deux assemblées parlementaires, trois personnalités qualifiées nommées par le président de l’Assemblée nationale (contre deux auparavant) et deux par le président du Sénat (une jusqu’ici), trois personnalités qualifiées nommées par l’Etat qui se substituent aux quatre représentants issus de la Cour des comptes, du Conseil d’Etat et de la Banque de France, le directeur général du Trésor et deux membres (une femme, un homme) issus du personnel représentant les collaborateurs de la CDC et de ses filiales et élus pour trois ans par le comité mixte d’information et de concertation (CMIC) selon des modalités qui seront fixées par décret.

En outre, de nouvelles prérogatives sont confiées au directeur général de la CDC. Notamment, il pourra nommer un ou plusieurs directeurs délégués pour l’assister dans ses fonctions de direction sans nécessité d’un décret ; il pourra également consentir des délégations de pouvoirs alors qu’il ne pouvait auparavant que déléguer sa signature (Code monétaire et financier, art. L.518-11 modifié par loi PACTE, art. 109). La commission de surveillance pourra lui déléguer une partie de ses pouvoirs (Code monétaire et financier, art. L.518-7 modifié par loi PACTE, art. 108).

De plus, la CDC est dorénavant soumise à la supervision prudentielle (mission consistant à vérifier si le niveau de fonds propres est suffisant et si les risques ne sont pas excessifs) de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), qui l’exercera en lieu et place de la commission de surveillance (Code monétaire et financier, art. L.518-15-2 modifié par loi PACTE, art. 110 et 112).

Par ailleurs, le cadre comptable de l’établissement spécial évolue : tandis que la CDC était auparavant soumise au régime de la comptabilité publique et qu’elle disposait, depuis 1816, d’un caissier général considéré comme un « comptable public spécial » par la Cour des comptes1, la CDC relèvera à compter du 1er janvier 2020, pour sa gestion comptable, des règles applicables en matière commerciale (loi PACTE, art. 110).

L’exercice des mandats (par exemple, ceux gérés par la direction des retraites et de la solidarité) susceptibles d’être exercés par la CDC pour le compte de plusieurs personnes publiques est encadré, afin de préserver la CDC et ses agents de toute mise en cause pour maniement irrégulier de fonds publics en lieu et place du comptable public du mandant (loi PACTE, art. 114).

Les dispositions du Code monétaire et financier relatives au contrôle juridictionnel exercé par la Cour des comptes sur la CDC sont abrogées. La Cour des comptes reste compétente au titre du contrôle administratif de la gestion de la CDC (loi PACTE, art. 115).

Plusieurs dispositions de la loi PACTE portant sur la CDC sont entrées en vigueur le 24 mai 2019, sans préjudice des décrets devant intervenir sur certains points :

  • les nouvelles prérogatives de la commission de surveillance et la possibilité de déléguer des pouvoirs au directeur général ;
  • la désignation des deux représentants du personnel pour siéger au sein de ladite commission ;
  • l’organisation de la commission ;
  • les règles relatives aux mandats de gestion des fonds publics.

D’autres dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2020 :

  • les autres mesures portant sur la composition de la commission de surveillance, avec des mesures transitoires ;
  • les nouvelles règles comptables, de contrôle externe et d’affectation du résultat (loi PACTE, art. 116).

Enfin, l’article 151 de la loi PACTE supprime la contrainte de détention par l’Etat de la majorité du capital de La Poste et prévoit que l’intégralité du capital reste de détention publique ou salariée. Ceci devrait permettre la réalisation de l’opération d’ici la fin de l’année 2019 et a donné lieu, le 11 juin 2019, à un protocole d’accord conclu entre l’Etat, la CDC, La Poste et La Banque Postale. Elle consiste en une augmentation de la quote-part détenue par la CDC (26 % à ce jour), celle-ci devenant ainsi l’actionnaire majoritaire de La Poste via l’apport à cette dernière de ses parts dans CNP Assurances.

1 Cour des comptes, référé, 2005, non rendu public à notre connaissance mais cité entre autres dans un courrier du directeur général de la CDC en date du 10 février 2017 réagissant aux observations définitives de la Cour des comptes sur la gestion de l’établissement public pour les exercices 2007 à 2015


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Kawthar Ben Khelil
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