La CJUE confirme que la « garantie implicite » de l'Etat attachée au statut d'établissement public peut être qualifiée d'aide d'Etat

La CJUE confirme que la « garantie implicite » de l’Etat attachée au statut d’établissement public peut être qualifiée d’aide d’Etat (CJUE, 3 avril 2014, France c/ Commission, C-559/12 P)

• Le statut des établissements publics contient une garantie illimitée de l’Etat

Par une décision en date du 26 janvier 2010(1) concernant La Poste, la Commission européenne avait estimé que le droit français permettait d’identifier une garantie illimitée de l’Etat au bénéfice des établissements publics, laquelle étant gratuite, constituait une aide d’Etat. Cette décision s’inscrivait dans un cadre plus large ayant déjà permis à la Commission de mettre en cause l’existence d’une telle garantie à l’encontre d’EDF, avant sa transformation en société anonyme(2), ou de l’Institut Français du Pétrole (IFP)(3).

Alors qu’aucun texte(4), aucune décision juridictionnelle, ni aucun principe de droit français ne prévoit une telle garantie de l’Etat au profit de ses établissements publics5, la Commission a considéré que cette garantie, bien qu’implicite, résultait de la combinaison de plusieurs particularités intrinsèquement liées au statut d’établissement public, dont l’inapplicabilité des procédures de droit commun de redressement et de liquidation judiciaire. En effet, cette particularité conduit à ce que, contrairement au créancier d’une entité de droit privé, celui d’un établissement public soit toujours assuré de voir sa créance remboursée. La Commission concluait donc qu’une telle garantie illimitée et gratuite conférait à La Poste, qui n’avait pas encore été transformée en société anonyme, un avantage constitutif d’une aide d’Etat, car lui permettant notamment d’obtenir sur le marché de meilleures conditions de financement.

• La CJUE valide le raisonnement de la Commission consistant à identifier une garantie tout en précisant que l’avantage en résultant n’est qu’une présomption simple Dans le cadre des recours intentés par la France contre cette décision, la Cour de justice de l’Union européenne vient de confirmer le raisonnement de la Commission européenne consistant à identifier dans le statut d’établissement public une garantie illimitée de l’Etat et à qualifier celle-ci d’aide d’Etat. La Cour précise que l’avantage découlant pour les établissements publics de cette garantie implicite, illimitée et gratuite consiste en une amélioration de leur position financière résultant d’un allégement des charges qui, normalement, grèvent leur budget. Toutefois, elle indique que l’existence de cet avantage n’est qu’une présomption simple qui peut donc, au cas par cas, être combattue. Cette réserve figure également de manière plus générale dans la communication de la Commission relative aux aides d’Etat sous forme de garantie6.

• Quelles conséquences pour les établissements publics ? Tout d’abord, ce raisonnement ne s’applique qu’aux établissements publics engagés dans des activités économiques. Même si le droit de l’Union européenne retient une vision extensive de cette notion, le droit des aides d’Etat ne s’applique donc pas à tous les établissements publics, ni à toutes leurs activités. Ensuite, le droit des aides d’Etat ne s’applique que pour autant qu’il existe un risque d’affectation du commerce entre Etats membres. Par conséquent, il est permis de s’interroger sur la possibilité de transposer ce raisonnement aux établissements publics locaux même si, là encore, la dimension locale d’un marché n’exclut pas nécessairement la possibilité de retenir une affectation des échanges intracommunautaires. En outre, il ne s’agit que d’une présomption simple, qui peut donc être combattue sur la base d’une analyse au cas par cas de la situation réelle de l’établissement vis-à-vis des établissements financiers, de ses fournisseurs et de ses clients, aux fins de détermination de l’existence d’un « avantage » qui n’aurait pas été obtenu « dans des conditions normales de marché ». C’est d’ailleurs ce raisonnement qui avait conduit la Commission européenne à considérer que l’Institut Français du Pétrole (IFP, aujourd’hui IFP Energies Nouvelles) n’avait pas bénéficié d’une aide dans ses relations avec les établissements financiers puisque les taux de financement bancaires qu’il avait obtenus sur les marchés n’étaient pas spécialement favorables. En revanche, la Commission avait retenu une aide dans les relations entre l’IFP et ses fournisseurs ainsi que ses clients. Dans cette même décision, la Commission avait également considéré que l’avantage lié à la garantie illimitée de l’Etat n’était pas automatiquement transféré aux filiales de droit privé de l’établissement public. En pareille situation, c’est alors à la Commission ou au plaignant de prouver que, dans les relations intragroupes, l’avantage obtenu par l’établissement de tête a été en partie répercuté à ses filiales de droit privé. Il n’en reste pas moins que cette décision fait peser un risque sur les établissements publics engagés dans des activités économiques, puisque toute aide qui n’a pas été notifiée à la Commission avant sa mise en œuvre est illégale au regard de l’article 108, paragraphe 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et que cette violation peut être invoquée directement devant le juge national. Ce risque doit donc être aujourd’hui pris en compte par les établissements publics, afin d’en apprécier les conséquences dans la gestion de leurs activités économiques et de déterminer les mesures protectrices envisageables. Il doit être également anticipé par leurs cocontractants, et tout particulièrement leurs financeurs, aujourd’hui confortés dans l’idée d’une forme de « garantie implicite ». Mais d’une garantie qui pourrait bien, dans certains cas, à terme disparaître. -------------------------------------------------------------------------------- 1. Décision 2010/605/UE de la Commission du 26 janvier 2010, concernant l’aide d’Etat C 56/07 accordée par la France en faveur de La Poste, JOUE L 274, 19.10.2010 2. Décision 2005/145/CE de la Commission du 16 décembre 2003 relative aux aides d’Etat accordées par la France à EDF et au secteur des industries électriques et gazières, JOCE L 49, 22.02.2005 3. Décision 2012/26/UE de la Commission du 29 juin 2011 concernant l’aide d’Etat C 35/08 accordée par la France à l’établissement public « Institut Français du Pétrole », JOUE L 14, 17.01.2012 4. Voir en particulier la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001 et la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980 relative aux astreintes prononcées en matière administrative et à l'exécution des jugements par les personnes morales de droit public. 5. Le Conseil d’Etat l’a indiqué dans son avis n° 371.558 du 8 septembre 2005, RJPE 2005, p. 359, obs. Labetoulle. 6.Communication de la Commission relative à l’application des articles 87 et 88 du Traité CE [107 et 108 TFUE] aux aides d’Etat sous forme de garantie, JOCE C 155, 20.06.2008