Cinquante ans de soutien de l'État aux exportations d'armement : de la coopération industrielle aux contrats d'État à État et à la mobilisation européenne

Les exportations d'armement occupent une place singulière dans la politique industrielle de la France. Elles contribuent à la viabilité de la base industrielle et technologique de défense (BITD) ; elles permettent d'amortir les coûts de développement et de production des équipements militaires qui participent de l’autonomie du pays ; elles constituent un instrument de rapprochement avec les États partenaires. À la différence de la plupart des autres secteurs industriels, l'État n'y intervient pas seulement comme régulateur : il est également client, prescripteur, partenaire industriel et, de plus en plus, acteur direct des opérations contractuelles. 

Son rôle de régulateur demeure premier 1 . Les matériels de guerre relèvent d'un régime de prohibition des exportations, sous réserve d'autorisation, aujourd'hui codifié aux articles L. 2335-2 et suivants du code de la défense 2 , dans le respect des engagements internationaux de la France 3 .  

C'est dans ce cadre que s'est déployée une politique publique de soutien aux exportations, la « Soutex », dans un contexte de forte croissance des dépenses militaires mondiales. Selon le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), celles-ci ont atteint 2 887 milliards de dollars en 2025, en hausse de 2,9 % en volume sur un an et de 41 % en dix ans 4 . La progression est spectaculaire en Europe 5 , surtout dans les pays qui avaient un retard à rattraper… ou qui sont le plus à l’Est. Les dépenses y ont atteint 864 milliards de dollars en 2025, soit une augmentation de 14 % en un an et un doublement depuis 2016. 

La France bénéficie de cette dynamique : les prises de commandes à l'exportation ont atteint 21,2 milliards d'euros en 2025 6 . Deuxième exportateur mondial d'armements majeurs derrière les États-Unis, la France représente 9,8 % des exportations mondiales sur la période 2021-2025, soit une progression de 21 % par rapport à 2016-2020. Le secteur de l'armement contribue positivement à la balance commerciale française, avec un excédent de 4,7 milliards d'euros en 2024, porté à 6,7 milliards en 2025. 

L'Europe représente désormais 21 % des exportations françaises d'armements majeurs, contre une part beaucoup plus faible auparavant. Le marché européen constitue un débouché croissant pour les industriels français, même si près de 80 % de leurs exportations demeurent destinées à d'autres régions du monde. 

De plus, force est de constater que la dépendance européenne vis-à-vis des États-Unis reste très forte : pour les membres européens de l'OTAN, selon le SIRPI, les États-Unis représentent, sur la période 2021-25, 58 % des importations d'armements majeurs, soit une part stable… mais avec un doublement en volume. L'enjeu est donc, pour la France, non seulement de développer les exportations et de gagner des parts de marché, mais aussi d'encourager une plus grande autonomie européenne. 

Depuis plus de cinquante ans, les pouvoirs publics ont développé des instruments pour soutenir les exportations françaises, particulièrement en Europe. La logique initiale, fondée sur la coopération entre États pour partager les coûts, s'est enrichie de mécanismes d'intégration industrielle, de dispositifs juridiques facilitant les exportations et, plus récemment, de formules d'acquisition d'État à État. Les soutiens européens, plus récents, complètent le panorama. 

Quatre grandes étapes peuvent être distinguées. 

1. La coopération industrielle, premier instrument de soutien aux exportations 

Dès les années 1960 et 1970, la France a fait de la coopération internationale en matière d'armement un axe majeur de sa politique industrielle pour partager les coûts de développement et de production des équipements militaires, tout en élargissant les marchés accessibles aux industriels français. 

La coopération franco-allemande a joué un rôle précurseur 7 . Les grands programmes conduits en commun dans les domaines du transport aérien militaire, de l'aviation d'entraînement et des missiles 8  ont permis de constituer des filières industrielles communes et de développer des équipements susceptibles d'être commercialisés auprès d'autres États. Plusieurs de ces matériels ont rencontré d'importants succès à l'exportation, au-delà du seul marché européen. 

Cette politique s'est accompagnée de la constitution d'une structure administrative spécialisée. Créée en 1961, la Délégation ministérielle pour l'armement est devenue la Délégation générale pour l'armement en 1977, puis la Direction générale de l'armement (DGA) en 2009 9 . Cette administration, « organisme interarmées » au sens du code de la défense qui compte environ 10 000 collaborateurs, a réuni des compétences de haut niveau : conduite des programmes, négociation des coopérations internationales, expertise technique, soutien aux industriels et participation au développement et au contrôle des exportations 10 . Comme l'écrit Alexandre Pointier dans un ouvrage récent 11 , la DGA « incarne le choix de maintenir au sein de l'État des compétences d'ingénierie, d'expertise technique et de maîtrise d'ouvrage. Elle montre que, lorsque l'État en fait le choix, il sait conserver les savoir-faire nécessaires pour dialoguer avec les industriels, spécifier des besoins complexes et garder la mémoire des programmes dans la durée ». 

Les années 1990 et 2000 ont marqué une nouvelle étape autour de programmes multinationaux et l'intégration croissante, par exemple avec la coopération franco-italienne dans le domaine naval 12 . Ses retombées commerciales en Europe sont cependant demeurées limitées. Coopérer ne garantit pas la conquête de marchés extérieurs. 

Le bilan est plus favorable dans les missiles et les hélicoptères. La création de MBDA en 2001, à partir d'activités françaises, britanniques et italiennes, a favorisé l'émergence d'un acteur industriel européen capable de proposer une gamme étendue de systèmes d'armes. Ses succès commerciaux en Europe 13  témoignent de l'efficacité d’une telle intégration. Dans les hélicoptères, les programmes en coopération puis les ventes européennes d'appareils Airbus Helicopters 14  illustrent les avantages d'une base industrielle intégrée, tout comme certaines difficultés de gouvernance des projets multilatéraux. 

Avec les Britanniques, les accords de Lancaster House de 2010 15  ont permis d’approfondir une coopération industrielle destinée à mutualiser les coûts de développement et à préserver des compétences stratégiques. Dans le domaine des missiles, l’initiative One Complex Weapons, mise en œuvre autour de MBDA, a favorisé une spécialisation et une interdépendance des capacités industrielles françaises et britanniques. Cette coopération a contribué à consolider une base industrielle compétitive et à faciliter les exportations, sans pour autant instituer de mécanisme commun d’autorisation des ventes à des États tiers. 

L'expérience française fait ainsi apparaître une distinction essentielle : la coopération de développement permet de partager les coûts et de consolider les capacités industrielles, mais son effet sur les exportations demeure indirect et incertain. 

2. La construction progressive d'un cadre institutionnel et juridique favorable aux exportations 

À partir des années 1990, la France a cherché à dépasser la coopération ponctuelle entre États pour institutionnaliser les mécanismes de mutualisation et réduire les obstacles juridiques et administratifs aux échanges d'armement. 

La création de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR) en 1996, puis l'entrée en vigueur de sa convention constitutive en 2001, ont constitué une avancée importante 16 . Réunissant initialement la France, l'Allemagne, l'Italie et le Royaume-Uni 17 , l'OCCAR assure la gestion de programmes communs 18 . Elle a également contribué à assouplir la logique traditionnelle du « juste retour » industriel, qui imposait une correspondance étroite entre la contribution financière de chaque État et les retombées industrielles obtenues par ses entreprises, au profit d'un équilibre global apprécié sur plusieurs programmes. 

L'accord-cadre de Farnborough du 27 juillet 2000, conclu entre six États européens, dont la France, a poursuivi une ambition complémentaire : faciliter les restructurations industrielles transnationales en traitant notamment de la sécurité des approvisionnements, des transferts, des procédures d'exportation et de la recherche 19 , non pas pour créer un instrument direct de vente, mais plutôt pour créer un environnement plus favorable à l'intégration industrielle européenne. 

Cette démarche a trouvé un prolongement dans le droit de l'Union européenne, en dépit du souvenir traumatique de la CED (Communauté européenne de la défense), des compétences limitées de l’UE et de la réserve de souveraineté de l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne 20 . Ainsi, la directive 2009/43/CE du 6 mai 2009 a simplifié les conditions des transferts de produits liés à la défense au sein de l'Union 21 . Transposée notamment par la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011, elle a conduit à distinguer, dans le code de la défense, les exportations vers les pays tiers et les transferts intracommunautaires. 

L'article L. 2335-2 du code de la défense pose donc le principe de l'interdiction des exportations de matériels de guerre vers les États non-membres de l'Union européenne sans autorisation préalable, l'article L. 2335-3 organisant la délivrance de la licence d'exportation. Les transferts vers les autres États membres relèvent, quant à eux, des articles L. 2335-8 à L. 2335-18, qui organisent un système de licences générales, globales ou individuelles. L'objectif de ce dispositif est de réduire les contraintes administratives pesant sur les chaînes de production transnationales, sans supprimer le contrôle exercé par les États membres 22 . 

Enfin, la position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008, régulièrement actualisée afin de tenir compte de l'évolution du contexte stratégique européen, demeure la référence commune applicable au contrôle des exportations d'équipements militaires 23 .  

Alors que les divergences nationales, notamment franco-allemandes, ont pu constituer un obstacle majeur aux coopérations, elle vise à rapprocher les politiques nationales et à renforcer la transparence, tout en préservant la compétence des États pour autoriser ou refuser les exportations.  

De fait, le traité d'Aix-la-Chapelle du 22 janvier 2019 24  et l'accord franco-allemand relatif au contrôle des exportations en matière de défense, signé le 23 octobre 2019, ont cherché, avec un volontarisme certain, à remédier à ces difficultés, notamment pour les produits intégrés relevant du principe dit « de minimis ». Ce dernier prévoit une procédure facilitée lorsque la proportion des composants provenant de l'autre partenaire demeure inférieure à un seuil convenu entre les États. Ces principes ont ensuite été repris dans un accord multilatéral signé le 17 septembre 2021, associant l'Espagne. 

La France a ainsi progressivement cherché à sécuriser juridiquement les débouchés commerciaux des coopérations industrielles. Cette démarche reste toutefois confrontée aux divergences entre États en matière de politique étrangère, de souveraineté industrielle et de contrôle des armements. 

3. L'affirmation d'un nouveau modèle : les acquisitions d'État à État 

Depuis la fin des années 2010, une évolution plus profonde se dessine, dans la lignée des Foreign Military Sales (FMS) américains 25 . Parmi les divers mécanismes de coopération d'État à État 26  (Government-to-Government, ou G2G), la France a développé une modalité particulière : l'achat au nom et pour le compte (ANPC) qui permet à un État partenaire de mandater la DGA pour acquérir des équipements militaires pour son compte, dans un cadre intergouvernemental. 

Le programme franco-belge CaMo (Capacité motorisée), engagé par un accord intergouvernemental du 7 novembre 2018 27 , constitue une étape exemplaire. Portant initialement sur l'acquisition par la Belgique de plusieurs centaines de véhicules blindés, ce partenariat dépasse largement la vente d'équipements et comprend des dimensions doctrinales, opérationnelles, logistiques et de formation, avec l'objectif de développer une interopérabilité approfondie entre les forces terrestres françaises et belges. Sur le plan juridique, il repose notamment sur la possibilité pour la France de conduire des procédures contractuelles « au nom et pour le compte » de la Belgique. La relation commerciale entre industriels et acheteur étranger s'insère ainsi dans un partenariat interétatique durable, avec l’expertise de la DGA. Cette logique de l’ANPC a été amplifiée à partir de 2024.  

Ce mécanisme doit être articulé avec les dispositions du code de la commande publique relatives aux marchés de défense ou de sécurité 28 . L'article L. 1113-1 définit cette catégorie de marchés, qui comprend notamment les fournitures d'équipements militaires et les prestations directement liées à leur cycle de vie. Leur passation relève principalement du livre III de la deuxième partie du code, soit les articles L. 2300-1 et suivants. L'article L. 2322-1 permet, dans certains cas définis par voie réglementaire, de passer ces marchés sans publicité ni mise en concurrence préalables. Par ailleurs, l'article L. 2515-1 prévoit des règles particulières pour certaines acquisitions relevant notamment des intérêts essentiels de sécurité de l'État, au sens de l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ainsi que pour certains marchés conclus selon des procédures prévues par des accords internationaux. 

Il importe toutefois de distinguer le mandat interétatique permettant à la France d'agir pour un partenaire étranger du régime de passation applicable à chaque marché, car l'ANPC ne constitue pas, en lui-même, une dérogation aux règles de la commande publique. La procédure applicable dépend donc des caractéristiques de l'opération et des textes qui la régissent. Les matériels acquis demeurent en outre soumis, selon leur destination, au régime d'autorisation d'exportation ou de transfert prévu par le code de la défense. 

Le mécanisme présente plusieurs avantages. Pour l'État acheteur, il facilite l'accès à des équipements éprouvés et réduit les difficultés liées à la conduite de procédures d'acquisition complexes. Pour la France, il permet d'agréger les commandes, de renforcer les économies d'échelle et de soutenir directement les industriels nationaux, ce que de nouveaux accords illustrent bien 29 . 

L'ANPC marque ainsi un changement de nature dans l'intervention publique. L'État français ne se limite plus à soutenir les démarches commerciales de ses industriels : il met ses propres capacités d'acquisition au service de partenaires étrangers. Cette évolution renforce le rôle central de la DGA. Elle traduit également la volonté de proposer aux partenaires européens non seulement des matériels, mais une véritable relation capacitaire, incluant éventuellement formation, maintenance, soutien et interopérabilité. 

4. Le relais croissant des instruments juridiques et financiers européens 

Ces évolutions s'inscrivent désormais dans un environnement européen profondément transformé par la guerre en Ukraine et l'accélération du réarmement des États membres. Depuis 2021, l'Union européenne a progressivement développé des instruments susceptibles de soutenir indirectement les exportations des industriels français. 

Le Fonds européen de défense (FED), institué par le règlement (UE) 2021/697 du 29 avril 2021, finance des projets collaboratifs de recherche et de développement. Le règlement (UE) 2023/2418 du 18 octobre 2023, relatif à l'instrument EDIRPA, encourage les acquisitions conjointes d'équipements de défense, tandis que le règlement (UE) 2023/1525 du 20 juillet 2023, instituant ASAP, vise à renforcer les capacités européennes de production de munitions et de missiles. Plus récemment, le mécanisme SAFE 30 , institué par le règlement (UE) 2025/1106 du Conseil du 27 mai 2025, a prévu des prêts européens destinés à faciliter certains investissements et acquisitions de défense. Le programme européen pour l'industrie de la défense (EDIP) 31  complète cette architecture, tout comme la révision des marchés publics de défense 32  qui va entrer en vigueur à l’automne 2026. 

Ces instruments et leurs dotations budgétaires 33  peuvent contribuer à élargir les marchés accessibles aux industriels français et à favoriser l'agrégation des commandes européennes. L'acquisition coordonnée de systèmes de défense sol-air de très courte portée 34 , combinant coopération intergouvernementale, intervention contractuelle de la DGA et soutien européen au titre d'EDIRPA, illustre les possibilités de complémentarité entre instruments nationaux et européens. Alors que les investissements se poursuivent, il est très important que les entreprises de la BITD maîtrisent les codes de ces nouveaux outils. 

Pour aller plus loin, la Cour des comptes a formulé en 2023 35  plusieurs propositions, notamment pour soutenir davantage les petites et moyennes entreprises de la BITD, mieux associer les secteurs voisins des biens à double usage (civil et militaire) et simplifier le contrôle des exportations. Un des enjeux majeurs sera de renforcer la cohérence entre les différents instruments de soutien aux exportations et de mieux articuler les initiatives nationales et européennes, afin que le développement des coopérations d’armement contribue à la fois à la compétitivité des entreprises françaises et à l’autonomie stratégique de l’Europe.