Longtemps exceptionnelles, les convocations de dirigeants d’entreprise devant des commissions d’enquête parlementaires se sont banalisées. Alors que l’article 24 de la Constitution confie au Parlement le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques, l’article 51-2 issu de la révision constitutionnelle de 2008 et l’ordonnance du 17 novembre 1958 (art. 6)1 ont doté chaque assemblée d’un outil d’investigation puissant, dont les objets sont devenus sensiblement plus larges, non sans courir le risque d’une certaine forme de dévoiement.
De marginales jusqu’aux années 2000, ces commissions se sont en effet multipliées au fil des législatures, au gré des rapports de force politiques et de l’élargissement des thématiques couvertes. Les transports, l’énergie, l’industrie pharmaceutique, la sécurité sanitaire et alimentaire ou l’audiovisuel ont, entre autres, été successivement concernés, entraînant la comparution de nombreux dirigeants publics et privés. Bien plus que les missions d’information ou les auditions devant les commissions permanentes2, ces commissions d’enquête se sont imposées comme des séquences à haut risque juridique, réputationnel et médiatique.
Un instrument de contrôle, des usages contestés
Par nature, la commission d’enquête, créée pour six mois maximum, vise à « recueillir des éléments d’information » (art. 51-2 de la Constitution) sur des faits déterminés, la gestion des services publics ou des entreprises nationales, avec pour objectif, en principe, d’éclairer des dysfonctionnements davantage que de rechercher des responsabilités. Selon la formule de Jean-Jacques Urvoas, « le juge cherche des responsabilités ; le Parlement des dysfonctionnements »3.
Mais l’activation offensive du droit de tirage reconnu aux groupes parlementaires depuis 20084 et l’élargissement considérable des thématiques traitées ont nourri les critiques d’un « dévoiement »: inflation des commissions, confusion des genres avec la justice, auditions spectaculaires diffusées en direct avec des interventions et des interrogations caricaturales, et, enfin, rapports contenant des appréciations ou des imputations discutables. Les démissions de membres de commissions, les réserves de constitutionnalistes et les analyses doctrinales pointent une tension croissante entre la finalité du contrôle et des usages à tonalité quasi-juridictionnelle, au risque d’une « zone de non-droit » procédurale très peu confortable pour les dirigeants convoqués.
Contraintes procédurales : obligations lourdes, garanties lacunaires
Le cadre est, en principe, très contraignant et la règle claire : toute personne dont l’audition est jugée utile doit déférer à la convocation des Parlementaires, qui peut être adressée par voie d’huissier ou avec l’assistance de la force publique. À l’exception des mineurs de seize ans, le témoin prête serment et est tenu de déposer, sous réserve des secrets légalement protégés (notamment au titre des articles 226-13 et 226-14 du code pénal). Lorsque des poursuites sont en cours pour des faits connexes, des juridictions toutefois ont pu tenir compte du risque d’auto-incrimination lié à l’absence de droit au silence devant les commissions d’enquête (cf. infra) et admettre la régularité du refus de comparaître (Tribunal correctionnel de Paris, 17 janv. 2025, Léna L. et Basile D.). Hors ces hypothèses, le refus de comparaître, de déposer, de prêter serment ou de communiquer les documents requis est pénalement sanctionné de deux ans d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende. Certains refus récents ont donné lieu à une saisine du parquet et de la Brigade de la répression de la délinquance faite aux personnes (BRDP).
En pratique, le pouvoir de contrainte demeure limité, comme l’illustrent la rareté des réquisitions effectives et le classement sans suite de signalements contre des refus de comparaître de hautes autorités invoquant, de manière juridiquement créative, l’immunité du Président de la République prévue par l’article 67 de la Constitution.
Le régime probatoire applicable aux propos tenus est redoutable : le serment que prêtent les personnes au début de leur audition expose les intéressés au délit de faux témoignage (articles 434-13 à 434-15 du code pénal), lourdement réprimé, comme l’a rappelé une condamnation prononcée en 2017 par le tribunal correctionnel de Paris contre un expert qui avait omis de révéler certains liens d’intérêts avant de témoigner devant la commission d’enquête du Sénat sur la pollution de l’air.
Les auditions sont en principe publiques et largement médiatisées ; le huis clos peut être décidé, notamment pour protéger le secret des affaires, bien que ce dernier ne soit pas expressément consacré par l’ordonnance de 1958.
Enfin, le compte rendu est communicable au témoin, sans possibilité de correction, mais avec des observations écrites éventuelles. Compte tenu du principe de séparation des pouvoirs, il a été jugé qu’aucune juridiction n’était compétente pour juger de la publication d’un rapport de commission d’enquête ou de certaines mentions susceptibles de porter atteinte aux droits de personnes auditionnées5.
Liberté d’expression, droit au silence et articulation avec le pénal
Pour les personnes convoquées par une commission d’enquête, l’immunité fonctionnelle liée aux travaux parlementaires a été étendue à leurs témoignages par la loi du 14 novembre 2008 qui a ajouté un nouvel alinéa 3 à l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Par une décision en date du 23 novembre 2004, la Cour de cassation avait refusé d'assimiler le témoignage effectué devant une telle commission à un « discours » dans le sein du Parlement au sens de l'alinéa 1er de l'article 41 (Cass, 1ère civ, n° 02-13.293, Bull. civ. I n° 283). Si la loi du 20 juillet 1991, en posant le principe de publicité des débats devant les commissions d'enquête, a exposé ces « témoins » à des poursuites pour diffamations, injures ou outrages, la loi du 14 novembre 2008 garantit au contraire la liberté de parole de ces témoins en créant à leur profit une immunité personnelle. Restent toutefois punissables les propos tenus qui seraient étrangers à l'objet de l'enquête.
Le droit d’être assisté par un avocat n’est pas affirmé explicitement et demeure de facto hétérogène, faute d’encadrement normatif clair, contrairement aux pratiques mieux établies aux États-Unis, en Italie ou en Belgique. Sur le terrain conventionnel, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que les commissions d’enquête ne relèvent pas, en tant que telles, de l’article 6 et du droit au procès équitable (CEDH, 9 juillet 2002, Montera c. Italie, req. n° 64713/01). Mais, la Cour a aussi souligné que, selon l’objet de la commission et l’exposition éventuelle à des suites contentieuses, l’assistance d’un avocat pouvait paraître pertinente et même nécessaire pour garantir l’équité globale du processus (CEDH, 11 juillet 2006, Leempoel et S.A. Éditions Ciné Revue c. Belgique, n° 64772/01).
Plus délicate encore est l’articulation avec le droit de ne pas s’auto-incriminer : le cadre des commissions ne prévoit en effet pas de droit au silence équivalent à celui reconnu en procédure pénale. La CEDH, dans une approche très concrète, a ainsi admis que l’utilisation du contenu du rapport d’une commission d’enquête parlementaire dans un procès pénal n’avait pas porté atteinte aux droits de la défense, notamment parce que les requérants n’ont pas démontré que des déclarations précises faites sous contrainte devant la commission auraient été exploitées de manière déterminante pour les condamner (CEDH, Corbet et autres c. France, 19 mars 2015 (req. nos 7494/11, 7493/11, 7989/11). En France, par ce raisonnement, des juridictions ont récemment écarté du dossier pénal des éléments issus d’auditions parlementaires (CA Paris, ch. instr., 14 nov. 2024). La CEDH admet donc l’usage d’éléments non déterminants, mais l’insécurité demeure quant au devenir probatoire des déclarations, renforçant la nécessité d’une stratégie de réponse maîtrisée.
Production de documents et secrets protégés
Dans le cadre de leur office et en vertu de l’ordonnance de 1958, les rapporteurs des commissions d’enquête qui exercent leur mission « sur pièces et sur place » peuvent requérir « tous les renseignements de nature à faciliter » leur mission et se faire communiquer « tous documents de service », à l’exclusion de ceux couverts par le secret de la défense nationale, des affaires étrangères ou de la sécurité de l’État, et sous réserve du principe de séparation des pouvoirs judiciaires. La notion de « documents de service » est incertaine en doctrine, notamment pour les entreprises privées non-délégataires d’un service public mais impliquées dans l’exécution de politiques publiques6.
En pratique, les demandes sont parfois extensives, au risque d’atteintes aux secrets protégés (avocat-client, secret des affaires, secret médical, secret bancaire). Le recours au huis clos, à la transmission sous pli scellé ou à des versions expurgées peut limiter l’exposition sans faire obstacle au contrôle parlementaire.
Préparer l’audition pour gérer les risques juridiques et réputationnels
La convocation devant une commission d’enquête intervient souvent – mais pas toujours car aucune règle ne l’impose - avec un questionnaire préalable, sans obligation de motivation quant à la convocation elle-même, ni communication exhaustive des thèmes.
En conséquence, la préparation du dirigeant doit combiner cartographie des risques juridiques et réputationnels, audit documentaire (collecte ciblée des “documents de service”, vérifications croisées, contrôle de versions, traçabilité des sources afin d’éviter toute approximation susceptible de constituer un faux témoignage), définition de « lignes rouges » liées aux secrets protégés et aux procédures en cours (champ des secrets protégés, demandes manifestement hors compétence, modalités de huis clos, réponses différées ou écrites le cas échéant). Un entraînement à l’oral pour des réponses factuelles, exactes et proportionnées (formulation d’objections, demande de huis clos…), ainsi qu’un plan de communication maîtrisée sont des éléments indispensables à une telle préparation.
En quelque sorte, une autocensure raisonnée peut être recommandée : il s’agira de dire la vérité sans excéder la demande, éviter les approximations, contextualiser les chiffres et décisions, signaler les limites documentaires, et proposer, le cas échéant, des compléments écrits. La présence d’un conseil, même silencieux, peut aider à objecter utilement sur un champ hors sujet, rappeler un secret protégé, ou solliciter un huis clos.
Enfin, un plan de communication intégré, coordonné avec l’audition, pourra réduire l’effet amplificateur des réseaux sociaux et chaînes d’information continue.
| La commission d’enquête parlementaire est devenue un passage malheureusement vraisemblable pour tout dirigeant. Elle exige une anticipation de type contentieux-réglementaire, une gouvernance probatoire exigeante et une discipline de parole. Faute de quoi, l’entreprise et son dirigeant s’exposent à un triptyque de risques pénaux, parlementaires et médiatiques, dont l’onde de choc peut dépasser de loin les six mois d’existence de la commission d’enquête. |
1 Ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires
2 A noter que les commissions permanentes peuvent solliciter des assemblées l’exercice des attributions des commissions d’enquête en vertu de l’article 5 ter de l’ordonnance de 1958.
3 J-J Urvoas, Le Parlement enquête, le droit vacille, Fondapol, oct. 2025
4 Depuis la révision constitutionnelle de 2008 et les réformes des règlements des assemblées, chaque groupe parlementaire peut obtenir de droit, une fois par session ordinaire, la création d’une commission d’enquête, sous réserve de l’admissibilité prononcée par l’assemblée qui vérifie notamment l’absence d’ingérence dans des procédures judiciaires en cours.
5 CE, 16 avr. 2010, Fédé. chrétienne des témoins de Jéhovah, n°304176, au Recueil Lebon
6 v. P. Terneyre, « Quelle est l’étendue des informations qu’une personne auditionnée par une commission d’enquête a l’obligation de délivrer ? », in Mélanges en l’honneur d’André Roux, Dalloz, 2022
