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Création des établissements publics locaux de financement par la loi d’orientation des mobilités (LOM)

Un nouveau véhicule de financement en prévision

07/02/2020

L’article 4 de la loi d’orientation des mobilités (LOM) habilite le Gouvernement à créer un cadre juridique permettant de faire fonctionner de futurs établissements publics locaux de financement. Que sait-on de ce dispositif à ce jour ? Quelques éléments de réponse.

L’article 4 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) habilite le Gouvernement à adopter, par voie d’ordonnance, les règles nécessaires à la création d’un ou plusieurs établissements publics locaux « ayant pour mission le financement, sur un périmètre géographique déterminé, d'un ensemble cohérent d'infrastructures de transport terrestre dont la réalisation représente un coût prévisionnel excédant un milliard d'euros hors taxes ».

Cette disposition ne figurait pas dans la version originelle du projet de loi tel qu’il a été présenté au Conseil des ministres le 26 novembre 2018. Elle a été introduite par l’amendement gouvernemental n° 3587, en première lecture à l’Assemblée nationale, à la suite de plusieurs demandes de parlementaires formulées lors des débats.

Voté en séance publique à la quasi-unanimité, ce texte n’a plus ensuite été modifié en nouvelle lecture.

Pourquoi vouloir créer un nouveau véhicule de financement ?

Le rapport annexé au projet de loi présente - entre autres éléments - l’accompagnement par l’État de la mise en œuvre de sociétés de financements sur le modèle de la Société du Grand Paris. Il annonçait, dans ce cadre que « sur le modèle de la Société du Grand Paris, l’État accompagne la mise en œuvre de sociétés de financement permettant l’identification de ressources territoriales nouvelles et de financements innovants, afin d’accélérer le portage et la réalisation de grandes infrastructures ».

Il s’agit, ni plus ni moins de créer des sociétés de projets adaptées aux projets d’infrastructures de transport les plus lourds. D’après la ministre de la Transition écologique et solidaire, lors de la présentation de l’amendement en séance, « des sociétés de ce genre peuvent en effet assumer une dette de long terme et être financées par des taxes locales affectées ».

Mais le projet de loi initial ne concrétisait pas cet engagement. L’amendement gouvernemental déposé a donc vocation à combler cette lacune.

Quel statut pour les établissements publics locaux (EPL) de financement ?

L’exposé des motifs de l’amendement précise que ces EPL de financement seront nécessairement considérés comme des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale qui est utilisée pour la mesure de la dette et du déficit maastrichtiens.

L’Etat déterminera l’importance de sa participation à la gouvernance de ces établissements.

Des établissements publics locaux de financement pour quels projets ?

La mission de ces EPL est le financement, sur un périmètre géographique déterminé, « d'un ensemble cohérent d'infrastructures de transport terrestre dont la réalisation représente un coût prévisionnel excédant un milliard d'euros hors taxes ». Ces établissements peuvent également avoir pour mission de concevoir et d'exploiter ces infrastructures ou de mettre en place les services complémentaires ou connexes à ces infrastructures.

Le ou les projets d’infrastructures visés devront avoir fait l’objet :

  • d’une déclaration d’utilité publique, d’une déclaration de projet ou d’une décision de l’autorité administrative d’engager l’enquête publique et d’une contre-expertise à l’évaluation socio-économique (attestant d’une rentabilité socio-économique positive du projet) ;
  • d’un plan de financement approuvé par l’Etat et les collectivités territoriales qui financent ces projets.

L'évaluation socio-économique préalable et la contre-expertise devront montrer une rentabilité socio-économique positive, sans quoi aucun EPL de financement ne pourra être constitué.

Cette disposition a notamment été présentée par Elisabeth Borne lors des débats en séance publique, comme une solution pour « les lignes Bordeaux-Toulouse, Montpellier-Perpignan et […] d’autres projets défendus par des collectivités, tels que l’Anneau des sciences à Lyon et, peut-être, la troisième ligne du métro toulousain, sans oublier tous les enjeux de mobilité qui se posent dans la métropole d’Aix-Marseille ».

Quel financement pour les EPL de financement ?

L’exposé des motifs précise à cet égard que : « Les projets concernés devront […] disposer de ressources composées de taxes affectées et d’emprunts. Les établissements ainsi créés n’ont en effet pas vocation à bénéficier de ressources budgétaires de l’État au-delà des ressources votées dans la présente loi ».

Les ressources de ces établissements seront, au moins en partie, assurées par des ressources fiscales créées à cet effet. Mais très peu de précisions sont, à ce stade, apportées sur ce point. D’âpres débats sont à prévoir.

La priorité du Gouvernement est de ne pas induire un prélèvement supplémentaire sur la programmation définie par le Conseil d’orientation des infrastructures. Le montage financier devrait ainsi reposer sur des ressources locales.

Quand les établissements publics locaux de financement seront-ils opérationnels ?

L’article 4 de la LOM donne une habilitation de 24 mois au Gouvernement pour adopter l’ordonnance prévue. Ensuite, un ou plusieurs décrets d’application pourront être rendus nécessaires pour finaliser le dispositif.

D’un point de vue constitutionnel, une intervention législative était indispensable, puisque l’article 34 de la Constitution réserve au Parlement « la création de catégories d’établissements publics ». Dans la mesure où aucun type d’établissement public n’a à ce jour de mission spécifique de financement des infrastructures, il fallait légiférer.

Reste que le texte de l’article 4 n’est pas d’une clarté absolue. Il semble laisser au Gouvernement soit la possibilité d’aménager un statut pour les établissements publics locaux de financement, qui seraient créés dans un deuxième temps, soit de créer directement le ou les EPL de financement utiles à la réalisation de ses projets.

La deuxième option présenterait indéniablement l’avantage de la rapidité, mais rendrait le dispositif très rigide, puisque tout changement ou adaptation statutaire ultérieur(e) devrait alors être effectuée par la voie législative.

A suivre !


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Auteurs

Hurstel Charles-Antoyne
Charles-Antoyne Hurstel
Avocat
Paris