La loi du 22 décembre 2025 : enfin un statut pour les élus locaux

Tout au long du XIXe siècle et notamment en vertu de la loi municipale du 5 avril 1884, l’élu local français a été pensé comme un citoyen exerçant une fonction gratuite et désintéressée, au service de l’intérêt général. Depuis quelques décennies, et notamment depuis les lois successives de décentralisation, la montée en charge de l’action publique locale, des risques contentieux et de la responsabilité pénale, plus récemment la crise des vocations et les démissions en rafale d’élus municipaux ont conduit à rechercher certaines garanties supplémentaires. Plus de trente ans après la loi du 3 février 1992 qui avait revu les conditions d’exercice des mandats locaux et après de nombreux ajouts impressionnistes (notamment la loi du 21 mars 2024, renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux), la loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 franchit un seuil important avec l’ambition de créer, dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT), un véritable « statut de l’élu local » que les quelque 520 000 élus apprécieront, à quelques semaines des élections municipales des 15 et 22 mars prochains.

Un noyau normatif important pour « sécuriser l’engagement des élus », notamment au regard du risque pénal

La loi donne une nouvelle « charte de l’élu local » (art. L. 1111-13 et L. 1111-14 du CGCT), avec l’affirmation de certains principes déontologiques (l’élu exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité, intégrité, dans la poursuite du seul intérêt général et devra déclarer les cadeaux, avantages et invitations reçus…) et de règles de prévention des conflits d’intérêt selon des modalités largement reprises de la loi dite 3DS du 21 février 2022 (notamment la consultation d’un déontologue).

Le texte retouche également l’art. 432-12 du code pénal qui sanctionne la prise illégale d’intérêts en lui apportant deux ajouts majeurs : d’une part, l’infraction suppose désormais un comportement commis « en connaissance de cause » ; d’autre part, le cœur de la définition est resserré puisque l’intérêt en cause doit « altérer » l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de l’élu, ce qui semble impliquer la preuve d’une atteinte effective et non plus la seule apparence d’un conflit d’intérêts. Le déplacement du curseur quant à la manière de caractériser l’élément matériel du délit est très net.

La loi ajoute également deux garde-fous dont la portée devra être mesurée. D’abord, ne constitue pas un intérêt au sens de l’article 432-12 « un intérêt public » (ou un intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi), ce qui signifie que la responsabilité pénale d’un élu ne devrait pas être engagée du seul fait de la défense d’un intérêt public différent de celui impliqué par son mandat. Ensuite, l’infraction ne sera pas constituée si l’intéressé « ne pouvait agir autrement » pour répondre à un motif impérieux d’intérêt général, notion bien connue des publicistes que le juge pénal, et les élus face à lui, vont devoir apprivoiser.

Ces apports - qui vont bien au-delà des seuls élus puisque l’article 432-12 s’applique en outre à toute « personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public » - sont potentiellement sécurisants pour l’action publique. Il restera à mesurer la sensibilité réelle du juge pénal à ces restrictions ainsi que leur articulation avec les exigences probatoires classiques. Sur le « en connaissance de cause », le législateur s’est en réalité borné à reprendre la formule qui existe déjà en matière de prise illégale d’intérêt à propos duquel la Cour de cassation a jugé que « l’intention coupable est caractérisée par le seul fait que l’auteur a accompli sciemment l’acte constituant l’élément matériel du délit reproché. » (Crim. 21 nov. 2001, n° 00-87.532, Uregei, Bull. crim. n° 243 ; Crim. 27 nov. 2002, n° 02-81.581, Mancel, Bull. crim. n° 213). Quant à la définition plus précise de l’intérêt en cause, on sait que la Cour de cassation a accordé une importance limitée aux modifications rédactionnelles apportées précédemment par le législateur à l’article 432-12 par la loi du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire (Crim, 5 avril 2023, n° 21-87.217).

Dans le même mouvement de clarification, la loi sécurise le terrain « para-pénal » du contentieux des délibérations locales.

Au sujet des conseillers municipaux intéressés à une affaire examinée par l’assemblée délibérante, le législateur a d’abord précisé ce qu’il fallait entendre – ou plutôt ce qu’il ne fallait pas entendre – par la notion de « prendre part à la délibération » susceptible d’entraîner l’illégalité de la décision du conseil municipal (art. L. 2131-11). Le Conseil d’Etat avait déjà jugé, à propos du classement d’une parcelle, que la seule présence du conseiller municipal intéressé n’entachait pas la délibération d’illégalité et qu’il fallait démontrer que, du fait de l'influence de ce conseiller municipal, la délibération avait effectivement pris en compte son intérêt personnel (12 octobre 2016, n°387308 et 391743, publiée au Recueil Lebon). Le législateur reprend et élargit cette jurisprudence pour prévoir expressément que la seule circonstance qu’un conseiller municipal ait été présent à la réunion de l’organe délibérant ne suffit à le regarder comme « ayant pris part à la délibération ». Il sera intéressant de guetter les premières interprétations de ce texte par le juge de la légalité. La loi du 22 décembre 2025 donne également un utile cadrage des situations d’intérêts publics croisés entre personnes publiques (“public-public”).

La protection fonctionnelle est élargie : l’obligation de protection n’est plus réservée aux seuls exécutifs mais vise tous les élus locaux victimes de violences, d’outrages ou de menaces, avec un mécanisme procédural renforcé (information de l’assemblée ; transmission au représentant de l’État ; point de départ explicite de la protection).

Des conditions matérielles d’exercice des mandats facilitées

Afin d’apporter quelques réponses à la crise des vocations électorales, la loi contient une série importante d’avancées dans le domaine de la compatibilité de l’engagement local avec la vie personnelle et professionnelle : refonte du congé de campagne porté à 20 jours ouvrables (C. trav., art. L. 3142-79), garanties consolidées de réintégration dans l’emploi, autorisations d'absence facilitées, hausse du plafond de remboursement des pertes de revenus subies pour absences légales par les conseillers municipaux ne bénéficiant pas d’indemnités de fonction, congé de formation. Les entreprises qui emploient des élus locaux pourront même être labellisées « Employeur partenaire de la démocratie locale ».

La fin de mandat devrait aussi être facilitée, avec une allocation différentielle (ADFM) portée à 100 %, versée jusqu’à deux ans, et dont le champ est significativement élargi (suppression de conditions de seuils liées à la taille de la commune) ; la loi crée en outre un « contrat de sécurisation de l’engagement » proposé par France Travail qui devrait faciliter les reconversions.

Le statut touche également aux droits sociaux : le code de la sécurité sociale est complété d’une majoration de durée d’assurance retraite d’un trimestre par mandat complet pour certaines fonctions, dans la limite de trois trimestres. Un volet “valorisation” de l’exercice du mandat est créé, avec une certification en blocs de compétences, destinée notamment à faciliter des démarches de type VAE.

Enfin, la loi ajuste et revalorise le régime indemnitaire, ce qui était particulièrement attendu dans les petites communes (+ 10 % pour les maires des communes de moins de 1000 habitants, + 4 % pour les maires des communes de 10 000 à 20 000 habitants), avec un impact budgétaire estimé à environ 55M€.