Les œuvres d’art, plus que jamais dans la grammaire des relations internationales
Dans le domaine du droit de l’art, l’actualité juridique récente conduit à porter un regard nouveau sur les œuvres, qu’il s’agisse d’une tapisserie médiévale, d’un masque africain, d’un tambour sacré, d’une statue antique ou d’un manuscrit qui peuvent cristalliser des enjeux de souveraineté, de mémoire, de réparation et de coopération diplomatique. La décision du Conseil d’État relative au prêt de la Tapisserie de Bayeux au Royaume-Uni du 5 juin 2026[1] et la loi n°2026-351 du 9 mai 2026 sur la restitution de biens culturels ayant fait l’objet d’une appropriation illicite le manifestent avec éclat.
Dans l’affaire de la Tapisserie de Bayeux, le débat pouvait, à première vue, sembler essentiellement patrimonial. Faut-il ou non déplacer cette œuvre fragile, conservée en France depuis des siècles[2], pour l’exposer au British Museum ? Peut-elle être déplacée sans risquer des dommages considérables ? Des préoccupations sérieuses pouvaient être invoquées : état de conservation, conditions de transport, responsabilité de l’État propriétaire, protection d’un bien culturel exceptionnel. Plusieurs études ont été d’abord réservées sur la faisabilité de l’opération, en 2021 et 2022 ; une étude plus récente valide la démarche.
Saisi par une association de défense du patrimoine, le Conseil d’État n’a pas examiné le fond des arguments avancés par les opposants à l’opération. Il a jugé que la décision de prêt, annoncée par le Président de la République lors d’une visite d’État au Royaume-Uni dans le cadre des relations bilatérales franco-britanniques[3], ne pouvait pas être détachée de la conduite de la politique internationale de la France. En d’autres termes, l’objet d’art est devenu ici instrument diplomatique dans le cadre de ce que la commissaire du gouvernement Charline Nicolas a appelé dans ses conclusions la « diplomatie des trésors nationaux ». Le prêt n’est pas seulement une opération muséale ; il participe d’un geste politique, symbolique et historique entre deux États. La ministre de la Culture l’a expressément dit lors d’une conférence de presse sur le prêt de la tapisserie, le 3 juin 2026[4].
La solution peut être discutée. La catégorie des actes de gouvernement, qui échappent par principe au contrôle de tout juge, est considérée comme résiduelle, y compris en ce qui concerne les relations internationales. Depuis plusieurs décennies, le mouvement général du droit administratif va dans le sens d’un recul de ces immunités juridictionnelles et pour Pascal Binczak, cette catégorie « s’est appauvrie au fil du temps »[5]: le juge recherche, chaque fois qu’il le peut, des actes détachables des relations internationales ou de la conduite des pouvoirs publics, afin d’exercer au moins un contrôle minimal de légalité. Les actes détachables correspondent de manière évidente aux actes n'ayant aucune incidence sur la politique internationale (V. en ce sens, conclusions Nicole Questiaux sur CE, ass., 30 mars 1966, Sté Ignazo Messina, RD publ. 1966. 789) ou, pour le moins, n'ayant que des incidences négligeables (CE, sect., 22 déc. 1978, Sieur Vo Thanh Nghia).
Certaines décisions récentes, au moins une chaque année[6], montraient toutefois que la catégorie des actes de gouvernement n’avait pas disparu dans le champ de l’action internationale du gouvernement.
Dans l’affaire de la tapisserie de Bayeux, le Conseil d’État retient une conception englobante du lien avec les relations internationales. Il suffit que le prêt ait été annoncé dans un cadre diplomatique et présenté comme participant au rapprochement franco-britannique pour que le juge s’interdise d’en connaître.
C’est là que la décision interroge. Car l’acte contesté ne portait pas sur la conclusion d’un traité ou sur un acte induit, la reconnaissance d’un État, une opération militaire, une déclaration conjointe entre Etats ou la conduite d’une négociation diplomatique. Il ne s’agissait, très concrètement, « que » de déplacer un bien culturel appartenant au domaine public (art. L. 2112-1 du code général de la propriété des personnes publiques), imprescriptible (L. 622-13 du code du patrimoine) et inaliénable (L. 622-14à, soumis à des exigences de conservation, d’intégrité et de protection scientifique. On pouvait donc soutenir qu’il existait une décision administrative détachable : celle d’autoriser matériellement le prêt et le transport d’un objet patrimonial d’une exceptionnelle fragilité. Malgré le caractère exceptionnel – et particulièrement fragile – de la tapisserie, la décision s’inscrit dans la gestion d’une collection publique (domaine public mobilier culturel) et s’assimile beaucoup plus difficilement à un acte de politique étrangère… De fait, le code du patrimoine comporte plusieurs dispositions applicables aux œuvres appartenant à l’Etat, lorsqu’il est question de les prêter pour une exposition temporaire. S’agissant d’une œuvre classée monument historique, comme la tapisserie de Bayeux, les dispositions législatives du code entraînent l’application du régime de l’exportation temporaire des trésors nationaux prévu à l’article L. 111-7 du code du patrimoine et les décisions administratives prises sur ce fondement sont contestables devant le juge administratif[7]. Il sera du reste intéressant de vérifier les conséquences que le juge administratif tirera de la décision du Conseil d’Etat s’il est saisi au sujet de la légalité d’actes ultérieurs, notamment au regard des conditions techniques de réalisation du prêt. On peut noter que les conclusions de la commissaire du gouvernement invitaient la section du contentieux à ouvrir cette porte qui aurait atténué « l’injusticiabilité de la décision en litige ». Force est de constater que la décision n’en fait aucune mention, le Conseil d’Etat n’aimant pas toujours se lier pour l’avenir.
Pour l’heure, ce n’est donc non pas en raison de la nature de l’acte ou de ses effets que le Conseil d’Etat a décliné sa compétence, mais en raison des conditions de l’annonce du prêt par le Président de la République. Même si le raisonnement est un peu théorique, on peut penser que si le musée de Bayeux avait noué une coopération avec le British Museum, validée par le ministre de la Culture, la légalité de l’acte aurait été contrôlée par le juge administratif. Mais dès lors que l’annonce a été faite par le chef de l’Etat, dans une volonté de rapprochement avec le Royaume-Uni, l’acte devient indétachable de la conduite des relations diplomatiques de la France. Cette décision illustre ainsi que les conditions d’annonce d’une décision peuvent rétroagir sur la qualification de celle-ci par le juge.
En qualifiant largement l’opération d’acte indissociable des relations internationales, le juge estime qu’un geste culturel, dès lors qu’il est diplomatiquement valorisé, peut être soustrait au contrôle juridictionnel. La diplomatie culturelle devient ainsi un écran. Il reste que les objets d’art ne sont pas seulement des symboles disponibles pour la politique étrangère ; ce sont aussi des biens publics, qui constituent le patrimoine de tous les Français, confiés à des institutions, protégés par des règles, et parfois vulnérables dans leur matérialité même. Entre souveraineté diplomatique et exigence patrimoniale, le Conseil d’Etat a clairement privilégié la première. Il n’est pas illégitime de penser que son contrôle aurait pu être exercé, tout en restant limité, prudent, respectueux de la marge d’appréciation du pouvoir exécutif, notamment sur les conditions techniques du prêt.
La loi du 9 mai 2026 sur les restitutions s’inscrit dans un tout autre registre. Pendant longtemps, le droit français a rendu les restitutions très difficiles en raison du principe d’inaliénabilité des collections publiques. Une œuvre entrée dans le domaine public mobilier ne pouvait en sortir que par une loi particulière. Chaque restitution exigeait donc un texte ad hoc, complexe à faire voter et diplomatiquement exposé.
La nouvelle loi crée un cadre général et insère une section 4 (articles L.115‑10 à L.115‑16) au chapitre « Sortie des collections publiques d’un bien culturel » du code du patrimoine, dérogeant expressément à l’inaliénabilité (cf. art. L.3111‑1 du CG3P) pour permettre, sous conditions, la restitution à un État. Elle permet la sortie du domaine public de biens culturels réclamés par un État étranger lorsqu’ils ont fait l’objet d’une appropriation illicite, notamment par vol, pillage, cession contrainte ou libéralité obtenue par contrainte. La période retenue, précise au jour près — du 20 novembre 1815 au 23 avril 1972 — n’est pas neutre : elle couvre une grande partie des circulations d’objets liées aux conquêtes, aux situations coloniales, aux fouilles, aux expéditions et aux rapports de domination qui ont nourri les collections européennes.
Ce texte ne transforme pas la restitution en automatisme. Il organise une procédure encadrée : demande formulée par un État, examen scientifique[8], indices sérieux, précis et concordants d’appropriation illicite, avis d’une commission nationale, puis décret en Conseil d’État pour prononcer la sortie du domaine public.
Le législateur tente ainsi de concilier trois exigences : la protection des collections publiques, la rigueur de la provenance et la nécessité d’une réponse diplomatique aux demandes étrangères.
Cette loi est également révélatrice d’un changement de vocabulaire. On ne parle plus seulement de “déclassement” ou de “sortie des collections”. On parle de réappropriation par un peuple d’éléments fondamentaux de son patrimoine. La formule est forte.
Elle signifie que certains objets ne sont pas uniquement des œuvres admirables ; ils sont aussi les fragments matériels d’une histoire collective, parfois douloureuse, parfois interrompue par la violence. Leur restitution peut devenir un acte de justice symbolique, mais aussi un acte de politique étrangère.
Les restitutions soulèvent des questions délicates : qui est légitime pour demander ? L’État partenaire, la communauté d’origine, les descendants, une institution culturelle ? Comment prouver l’appropriation illicite lorsque les archives sont lacunaires, biaisées ou produites par les puissances qui ont acquis les objets ? Que faire lorsqu’un même bien est revendiqué par plusieurs États ou groupes humains ? Comment éviter que la diplomatie culturelle ne devienne une diplomatie de circonstance, dépendante des rapports de force, des visites officielles ou des priorités du moment ?
Ces questions ne font que confirmer le point essentiel : les objets d’art sont devenus des sujets de négociation internationale. Ils obligent les États à articuler droit du patrimoine, droit public, histoire coloniale, diplomatie culturelle et éthique muséale. Ils révèlent aussi une tension profonde entre deux conceptions du musée : le musée universel, qui conserve et expose au nom de l’humanité, et le musée situé, qui reconnaît que les œuvres ont une origine, une trajectoire, parfois une blessure.
Mais alors, compte tenu de la décision du Conseil d’Etat sur le prêt de la tapisserie de Bayeux, doit-on considérer que toute décision qui sera prise en application de la loi du 9 mai 2026 – décret prononçant la sortie du domaine public, refus de restitution… - relèvera de la catégorie des actes de gouvernement ? Si tel était le cas – et cela paraît découler assez naturellement de la récente décision de la section du contentieux – le Conseil d’Etat aurait ainsi ouvert une nouvelle page potentiellement très riche dans la catégorie des actes administratifs échappant à tout juge au motif qu’ils touchent aux relations internationales.
Avec la Tapisserie de Bayeux, le prêt d’une œuvre patrimoniale majeure est assumé comme un geste de souveraineté diplomatique, au prix de l’élimination de tout contrôle juridictionnel sur les conditions de protection du patrimoine. Avec la loi sur les restitutions, la France reconnaît que l’inaliénabilité des collections ne peut plus être opposé au retour d’objets acquis dans des conditions illicites. Dans un cas, l’œuvre part au nom des relations entre États ; dans l’autre, elle revient au nom d’une histoire à réparer. Dans les deux cas, l’objet d’art cesse d’être immobile : il circule, revient, repart, et devient presque lui-même un sujet de la relation internationale.
Les œuvres peuvent réparer, apaiser, provoquer, rapprocher ou diviser. Elles ne sont plus seulement des biens à conserver, mais des signes politiques, des fragments de mémoire et des instruments de dialogue entre États. Plus que jamais, elles appartiennent au langage des relations internationales.
Reste, pour le juge de la légalité, à trouver sa place dans cet espace mouvant où se croisent protection du patrimoine, raison diplomatique et exigence de réparation. Pour l’heure, ce défi demeure largement irrésolu.
[1] Section du contentieux, n°508776, publier au recueil Lebon
[2] La tapisserie dite de la reine Mathilde figure sur la liste des monuments historiques depuis 1840. Elle appartient à l’Etat et est déposée au musée de Bayeux.
[3] Le prêt de la Tapisserie de Bayeux a d’abord été évoquée par Emmanuel Macron au sommet franco-britannique de Sandhurst en janvier 2018. Il a ensuite été formellement annoncé le 8 juillet 2025, lors de la visite d’État au Royaume-Uni, en vue d’une exposition au British Museum de septembre 2026 à juin 2027, dans le cadre du renforcement des relations bilatérales franco-britanniques.
[4] Le fait que cette conférence de presse se soit tenu 48 heures avant que la décision du Conseil d’Etat soit rendu publique manifeste avec éclat la grande confiance que le ministère de la Culture avait dans le rejet de la requête…
[5] Répertoire de contentieux administratif Dalloz, Acte de gouvernement.
[6] Voir 27 mai 2026, n°510773, à mentionner aux tables, à propos de la coopération avec une juridiction internationale ; 26 septembre 2025, n°488335, à propos d’une position exprimée dans le cadre de la commission des thons de l’océan Indien ; 24 octobre 2024, n°465144, à propos de la protection diplomatique ; 24 février 2023, n°463543, à propos d’une déclaration franco-italienne sur le tunnel du Fréjus ; 27 janvier 2023, n°436098, à propos d'autorisations d'exportation de matériels de guerre.
[7] Voir par exemple : 31 juillet 1992, n°111758, au recueil Lebon.
[8] Un comité scientifique constitué en concertation avec l’État demandeur est constitué ; la restitution fait l’objet d’un rapport, puis d’un avis de la commission nationale de restitution de biens culturels.
