Notstands- und Erhaltungsarbeiten im Arbeitskampf
Wird im Rahmen eines Arbeitskampfs die Arbeit in einem Betrieb niedergelegt, drohen meist erhebliche wirtschaftliche Schäden für den bestreikten Arbeitgeber*. Grundsätzlich müssen Arbeitgeber solche streikbedingten Schäden akzeptieren, weil sie doch gerade den Druck eines von der Gewerkschaft eingesetzten – und insoweit grundgesetzlich geschützten – Arbeitskampfmittels ausmachen. Je nach Eigenart des Betriebs können durch eine vollständige Arbeitsniederlegung allerdings Schäden drohen, die sich zu stark auf die Bevölkerung oder die Betriebsmittel der Arbeitgeberseite auswirken.
In solchen Fällen dient die Errichtung eines Notdienstes für die Dauer des Streiks dazu, die Folgen des Arbeitskampfes auf ein zumutbares Maß abzumildern; auch die Gewerkschaften erkennen die Notwendigkeit solcher Notdienste im Grundsatz an (vgl. dazu auch BAG, Urteil v. 31. Januar 1995 – 1 AZR 142/94). Uneinigkeit besteht jedoch über die Ausgestaltung und die Durchsetzung von Notdiensten, sowohl in Bezug auf sogenannte Notstandsarbeiten als auch in Bezug auf Erhaltungsarbeiten.
Notstandsarbeiten von hoher Relevanz vor allem im öffentlich-rechtlichen Bereich
Geht es bei der Milderung der Auswirkungen eines Arbeitskampfs um die Sicherung der Daseinsfürsorge, also die Versorgung der Bevölkerung mit lebensnotwendigen Diensten und Gütern, spricht man begrifflich von Notstandsarbeiten. Naturgemäß sind solche Arbeiten vor allem im öffentlich-rechtlichen Sektor relevant, also etwa im Bereich des ÖPNV, bei Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen, aber insbesondere auch bei der sonstigen kritischen Infrastruktur wie Luftverkehr, Energieversorgung und Telekommunikation.
In solchen Bereichen lassen sich das Ob und der Umfang erforderlicher Notstandsarbeiten häufig mit öffentlich-rechtlichen Vorgaben begründen. Hierzu können etwa gesetzliche Regelungen (zum Beispiel die Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung – PpUGV) oder Vorgaben von Aufsichtsbehörden (zum Beispiel die vom Bundesumweltministerium erlassenen Anforderungen zum Objektschutz einer kerntechnischen Anlage, vgl. etwa LAG Schleswig-Holstein, Urteil v. 26. September 2018 – 6 SaGa 7/18) gehören. Im Wesentlichen geht es hierbei um eine am jeweiligen Auftrag der Daseinsvorsorge orientierte „Minimal-Versorgung“ (zuletzt LAG Baden-Württemberg, Urteil v. 18. Juli 2023 – 4 SaGa 3/23), nicht aber um eine vollständige Aufrechterhaltung des Betriebsablaufs.
Notstandsarbeiten sind auch dann durch die Arbeitnehmer der bestreikten Einrichtung durchzuführen, wenn eine (Not-)Unterstützung durch andere Einrichtungen möglich erscheint. Beispielsweise sind örtliche Brandschutzmaßnahmen nicht entbehrlich, nur weil im Umkreis weitere Berufsfeuerwehren zur Verfügung stehen. Selbst wenn die gegenseitige Unterstützung der Einrichtungen gesetzlich vorgeschrieben ist (zum Beispiel bei Blutspendeeinrichtungen, § 3 Abs. 2 TFG), ist die konkrete Gefahr des Ausfalls einer ortsnahen Notfallversorgung nicht hinzunehmen (LAG Hamm, Urteil v. 16. Januar 2007 – 8 Sa 74/07).
Erhaltungsarbeiten können zur Bewahrung von Betriebsmitteln notwendig sein
Demgegenüber können sogenannte Erhaltungsarbeiten erforderlich sein, wenn etwaige Betriebsmittel andernfalls durch den Streik unbrauchbar werden (BAG, Urteil v. 30. März 1982 – 1 AZR 265/80). Dies kann zum Beispiel den Schutz von Industrieanlagen wie Hochöfen betreffen, aber auch die Versorgung von Nutztieren. Durch die Erhaltungsarbeiten soll ermöglicht werden, dass die Arbeit nach Abschluss der Arbeitskampfmaßnahme wieder (voll) aufgenommen werden kann.
Problematisch in diesem Kontext ist etwa, ob auch sogenannte Abwicklungsarbeiten, die den endgültigen Verderb bereits vorhandener Halbfertig- oder Fertigerzeugnisse oder von Warenvorräten verhindern, unter Erhaltungsarbeiten fallen. Im Einzelfall schwierig sein kann außerdem die Abgrenzung von gebotenen Erhaltungsmaßnahmen zu hinzunehmenden Streikschäden wie Auftragsverlusten und Schadenersatzansprüchen.
Streit über den Umfang von Notdiensten
Durch Notdienste, die die Auswirkungen des Streiks abmildern, wird die Arbeitskampfmacht und damit letztlich das Streikrecht der Gewerkschaften eingeschränkt. Für die Durchsetzung solcher Notdienste sind daher entsprechend gewichtige Auswirkungen des Streiks auf die Allgemeinheit oder die Arbeitgeberseite erforderlich.
Bei der Bestimmung des erforderlichen Umfangs des Notdienstes läuft es rechtlich immer auf die Abwägung der kollidierenden Grundrechte – der betroffenen Gewerkschaft aus Art. 9 Abs. 3 GG gegen die der Arbeitgeberseite zum Beispiel aus Art. 14 GG – hinaus. Daher beschäftigt gerade dieser Konflikt in der Praxis nicht selten die Gerichte (etwa LAG Baden-Württemberg, Urteil v. 18. Juli 2023 – 4 SaGa 3/23 und LAG Hamburg, Urteil v. 26. März 2023 – 1 Ta 1/23).
Einheitliche Leitlinien, wann und in welchem Umfang Notdienste erforderlich – und damit im Zweifel gerichtlich durchsetzbar – sind, hat die Rechtsprechung nicht aufgestellt. Dies liegt auch in der Natur der Sache, da das Bundesarbeitsgericht sehr selten mit der Thematik befasst ist, weil eine Revision in einstweiligen Verfügungsverfahren zum Bundesarbeitsgericht nicht zulässig ist. Dies macht es der Arbeitgeberseite nicht leichter.
Ideallösung: Notdienstvereinbarung
Im Idealfall schließen die am Arbeitskampf beteiligte Gewerkschaft und die Arbeitgeberseite eine sogenannte Notdienstvereinbarung, in der sie während des Streiks erforderliche Tätigkeiten aufführen und die Anzahl und personelle Bestimmung der Beschäftigten festlegen, die vom Streik ausgenommen sind.
Sich auf eine solche Vereinbarung zu einigen, ist im Vorfeld eines Streiks aber mitunter ein ambitioniertes Unterfangen.
Notdienst kann vom Gericht einstweilig angeordnet werden
Wird kein Notdienst eingerichtet, obwohl er erforderlich wäre, ist ein Streik grundsätzlich unverhältnismäßig und somit unzulässig. Zu einer Untersagung des Streiks wird dies aber grundsätzlich nicht führen, da die Gerichte im Rahmen des einstweiligen Verfügungsverfahrens gehalten sind, als weniger einschneidende Maßnahme die erforderlichen Notdienste anzuordnen (so etwa LAG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 20. Oktober 2021 – 12 Ta 1310/21). Gleichwohl haben Gerichte Streiks aus eben diesem Grund auch schon untersagt (siehe etwa ArbG Düsseldorf, Beschluss v. 13. November 2017 – 11 Ga 90/17; ArbG Kiel, Beschluss v. 28. Mai 2018 – 3 BVGa 18 b/18).
Häufig sind sich die Arbeitskampfparteien über das Ob der Einrichtung von Notdiensten ohnehin einig, streiten aber über die konkrete Ausgestaltung. Dann kann die Arbeitgeberseite unzureichende Notdienste in einem einstweiligen Verfügungsverfahren gerichtlich korrigieren lassen.
Wer ist für Notdienste verantwortlich?
Geht es um die Einrichtung von Notdiensten und deren Ausgestaltung, kann man sich im Ausgangspunkt bereits fragen, ob dies Sache der (streikenden) Gewerkschaft oder der Arbeitgeberseite ist. Die Landesarbeitsgerichte bewerten die Frage der Verantwortlichkeit unterschiedlich (für die Verantwortlichkeit der Arbeitgeberseite etwa LAG Hamm, Urteil v. 16. Januar 2007 – 8 Sa 74/07; für die Verantwortlichkeit der Gewerkschaft z.B. LAG Berlin-Brandenburg, Beschluss v. 20. Oktober 2021 – 12 Ta 1310/21; für eine gemeinsame Verantwortlichkeit der Arbeitgeberseite und Gewerkschaft LAG Rheinland-Pfalz, Urteil v. 14. Juni 2007 – 11 Sa 208/07).
Für die Verantwortlichkeit der Gewerkschaften spricht, dass sie den Arbeitskampf unmittelbar führen und daher besser zwischen Arbeitswilligen und -unwilligen unterscheiden können, so dass sie die konkreten Auswirkungen auf den Streik besser einschätzen können.
Für die Verantwortlichkeit der Arbeitgeberseite lässt sich einwenden, dass sie besser beurteilen kann, in welchen Bereichen die Einrichtung von Notstands- oder Erhaltungsarbeiten erforderlich ist, um die Dienste der Daseinsfürsorge bzw. die besonders zu schützenden Betriebsmittel zu sichern. Dies gilt insbesondere, wenn der Streik kurz bevorsteht und somit von einer unmittelbaren Gefahr auszugehen ist. Durchsetzen kann die Arbeitgeberseite den Notdienst über das Direktionsrecht. Die Gewerkschaften sind in diesem Fall nicht schutzlos: Sie können gegen zu weitgehende arbeitgeberseitige Anordnungen im einstweiligen Verfügungsverfahren vorgehen.
Dessen ungeachtet erarbeiten häufig die Gewerkschaften Notdienstkonzepte. Bei Einwänden gegen das Ergebnis kann wiederum die Arbeitgeberseite im einstweiligen Verfügungsverfahren vorgehen (zuletzt LAG Baden-Württemberg, Urteil v. 18. Juni 2023 – 4 SaGa 3/23).
Darlegungslast obliegt der Arbeitgeberseite
Ob es nun um die erstmalige Einrichtung des Notdienstes oder eine Änderung des von der Gewerkschaft geplanten Notdienstkonzepts geht:
Der Arbeitgeberseite ist anzuraten, stets ein eigenes Konzept zu erarbeiten. Ihr obliegt in einstweiligen Verfügungsverfahren stets die Darlegungslast, da sie mit den Betriebsabläufen besser vertraut ist.
Das betrifft
- sowohl die Aktivrolle, wenn die Arbeitgeberseite gerichtlich die (erstmalige) Aufstellung eines Notdienstes oder die Änderung eines von der Gewerkschaft vorgeschlagenen Konzepts durchsetzen möchte,
- als auch die Passivrolle, wenn die Gewerkschaft gegen vermeintlich zu weitgehende Anordnungen der Arbeitgeberseite vorgeht (vgl. etwa LAG Hamm, Urteil vom 13. Juli 2015 – 12 SaGa 21/15).
Eine detaillierte Ausarbeitung des Notdienstkonzepts ist somit essentiell, da das Gericht gemäß § 938 Abs. 1 ZPO nach freiem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen bestimmen und von denen der Arbeitgeberseite abweichen kann.
Praxishinweise: Arbeitgeber sollten Notdienstkonzept vorbereiten
Die Arbeitgeberseite sollte
- stets ein Notdienstkonzept erarbeiten und dieses hinreichend begründen können,
- auf der Grundlage des Konzepts den Abschluss einer Notdienstvereinbarung mit der Gewerkschaft anstreben,
- im Falle des Scheiterns einer solchen Vereinbarung oder bei Zeitdruck das Konzept gegenüber den Beschäftigten anordnen und
- ggf. eine einstweilige Verfügung zur gerichtlichen Durchsetzung des Konzepts erwirken.
In unserer Serie veröffentlicht haben wir bereits einen Überblick über das Thema Arbeitskampf und einem Beitrag zu den Anforderungen auf Gewerkschaftsseite. Es folgten Beiträge zu den Folgen für die Vergütungs- und Beschäftigungspflicht, zu den Vorbereitungen auf und dem Verhalten beim Arbeitskampf und zum Rechtsschutz gegen Arbeitskampfmaßnahmen.Zuletzt haben wir über die Besonderheiten beim Haustarifvertrag und konkurrierende Gewerkschaften berichtet.
Ergänzend hierzu weisen wir Sie gerne auf unseren Podcast zu diesem Thema hin, den Sie hier finden.
* Gemeint sind Personen jeder Geschlechtsidentität. Um der leichteren Lesbarkeit willen wird im Beitrag die grammatikalisch männliche Form verwendet.
