Pu­blic-Pri­va­te Partnerships: Projektzyklus in der Ukraine

Ein Public-Private Partnership (PPP)-Projekt durchläuft typischerweise verschiedene Phasen. Wie der PPP-Projektzyklus in der Ukraine ausgestaltet ist, von der Identifizierung von PPP-Projekten bis zur Verwaltung von PPP-Verträgen während des Projektlebenszyklus, soll hier dargestellt werden.

Ein PPP-Projekt durchläuft in der Regel folgende Phasen:

• Initiierung des Projekts;
• Erstellung eines Umsetzungskonzepts;
• Erstellung einer Durchführbarkeitsstudie;
• Erstellung einer Effizienzanalyse;
• Vorbereitung der Ausschreibung;
• Durchführung der Ausschreibung;
• Vertragsschluss;
• Vertragsdurchführung.

Die Vorbereitung bis hin zur Vergabeentscheidung liegt in der Regel bei der öffentlichen Seite. Es kann allerdings auch der private Partner* mit einem Projektvorschlag ein PPP-Projekt initiieren und weitere Vorbereitungsstufen übernehmen. In beiden Fällen erfolgt jedenfalls die Projektvergabe im Wege einer öffentlichen Ausschreibung.

Hier soll zunächst der Ablauf der Vorbereitung eines PPP-Projekts auf öffentliche Initiative dargestellt werden. Nachfolgend werden die Besonderheiten bei privat initiierten PPP-Projekten dargestellt.

Ablauf eines PPP-Projekts auf öffentliche Initiative

Stufe 1: Initiierung von PPP-Projekten (Dauer ca. 2 Monate)

Der Vorbereitung eines PPP-Projekts geht in der Regel die Ermittlung vorrangiger Investitionsprojekte voraus. Diese Projekte werden auf ihr Potential zur Umsetzung als PPP-Projekt geprüft. Die öffentliche Verwaltung wird dabei unterstützt von einer staatlichen Agentur zur Unterstützung von PPP-Projekten. Diese Agentur identifiziert Projektideen und bewertet zunächst deren Übereinstimmung mit den gesetzlich vorgegebenen PPP-Merkmalen, bewertet vorab die sozioökonomischen Auswirkungen auf die Gemeinden sowie die kommerzielle Komponente und Attraktivität für potenzielle Investoren. Dabei verwendet die Agentur Bewertungskriterien und Leitlinien für die Analyse von PPP-Projektvorschlägen die gemeinsam mit der International Finance Corporation (IFC) entwickelt worden sind.

Aufgrund dieser Vorbereitung entscheidet der Initiator über die Einleitung des PPP-Projekts. Ist die Entscheidung positiv, leitet der Initiator die nächste Phase ein und gibt die Erstellung eines Umsetzungskonzepts in Auftrag.

Stufe 2 PPP-Umsetzungskonzept (Dauer ca. 3-4 Monate)

Das Umsetzungskonzept zur PPP-Implementierung enthält die Investitionsbegründung und die Bewertung der grundlegenden Parameter des PPP-Projekts. Es ist notwendig, um über die Vorbereitung einer detaillierten Durchführbarkeitsstudie zur PPP-Implementierung zu entscheiden.

Die Entscheidung über die Erstellung einer Durchführbarkeitsstudie ergeht nach den folgenden Kriterien:

• Übereinstimmung des PPP-Projekts mit den strategischen Entwicklungszielen;
• Wirtschaftliche Tragfähigkeit des PPP-Projekts;
• Rentabilität des Projekts bei Strukturierung als PPP;
• Durchführbarkeit des PPP-Projekt im vorgegebenen Budgetrahmen;
• Effizienz des Projekts bei Strukturierung als PPP;
• Verfügbarkeit der institutionellen Kapazitäten zur Durchführung des PPP-Projekts.

Sind die Kriterien erfüllt, wird die nächste Phase eingeleitet.

Stufe 3 Durchführbarkeitsstudie (Dauer: ca. 3-6 Monate)

Die PPP-Durchführbarkeitsstudie besteht aus Berechnungen und Analysen, die die wichtigsten technischen und organisatorischen Lösungen, Bewertungen, Schätzungen und andere Indikatoren enthalten, die es ermöglichen, die Durchführbarkeit und Effizienz des PPP-Projekts zu prüfen. Ein integraler Bestandteil der Durchführbarkeitsstudie ist das Finanzierungsmodell für die PPP-Umsetzung.

Ist die Durchführbarkeitsstudie erstellt, leitet der Initiator des PPP-Projekts diese zur Prüfung an die zuständige Stelle weiter.

Stufe 4 Analyse der Effizienz der PPP-Implementierung und Entscheidung über die PPP-Implementierung (Dauer: ca. 3 Monate)

Die Analyse der Effizienz der PPP-Implementierung wird vorbereitet:

• Soweit staatliches Vermögen betroffen ist: durch die für die Verwaltung des betreffenden staatlichen Vermögens zuständige Behörde oder mangels Sonderzuständigkeit durch das Wirtschaftsministerium,
• Soweit kommunales Vermögen betroffen ist: durch die zuständige kommunale Behörde oder, mangels Sonderzuständigkeit, das oberste kommunale Organ der Gebietskörperschaft.

Das Ergebnis der Analyse wird in einem Schlussgutachten festgestellt. Bei öffentlicher Finanzierung sind das Wirtschafts- sowie das Finanzministerium zu beteiligen. Das Schlussgutachten kann das PPP-Projekt ablehnen, unter Auflagen befürworten oder uneingeschränkt befürworten. Es wird den Projektbeteiligten zugeleitet und im Internet veröffentlicht.

Stufe 5 Vorbereitung der Ausschreibung (Dauer ca. 2-4 Monate)

Ist das Schlussgutachten positiv ausgefallen, wird die Ausschreibung vorbereitet. Dabei erfolgt die endgültige Strukturierung des PPP-Projekts. Dies gilt insbesondere für die Finanzstruktur, die Zahlungsmechanismen und die Risikoverteilung. Der öffentliche Partner setzt eine Ausschreibungskommission ein, die die Ausschreibungsbedingungen festlegt, insbesondere die Bedingungen für die Vorauswahl (Präqualifikation); sie erarbeitet die Ausschreibungsunterlagen und legt sie dem öffentlichen Partner zur Genehmigung vor.

Die Ausschreibungsunterlagen bestehen aus:

• Ausschreibungsbedingungen;
• Schlussgutachten;
• Hinweise für Antragsteller;
• Anweisungen für die Teilnehmer;
• Entwurf einer PPP-Vereinbarung;
• andere Dokumente durch die Entscheidung des öffentlichen Partners.

Nach der Registrierung der Bewerbungen der Teilnehmer stellt die Ausschreibungskommission den Bewerbern und Teilnehmern die erforderlichen Informationen und Erläuterungen für die Vorbereitung und Einreichung von Bewerbungen und Ausschreibungsvorschlägen zur Verfügung und teilt den Bewerbern die Zulassung (Nichtzulassung) zur Teilnahme am Wettbewerb mit.

Die Arbeit der Ausschreibungskommission mit dem Recht der beratenden Stimme auf Wettbewerbsbasis kann unabhängige Sachverständige einbeziehen, d. h. Personen, die über besondere Kenntnisse auf einem bestimmten Gebiet verfügen und während der Ausschreibung Erläuterungen, Empfehlungen, Beratungen und Schlussfolgerungen zu Fragen abgeben können, die solche besonderen Kenntnisse erfordern.

Stufe 6 Ausschreibung zur Ermittlung des privaten Partners (Dauer: ca. 6-8 Monate)

In der Ausschreibungsphase wählt der Auftraggeber in einem wettbewerblichen Verfahren ein Angebot aus, das den Projektanforderungen am besten entspricht, wobei er gleichzeitig sicherstellt, dass das Verfahren einer Überprüfung standhält und das Risiko von Anfechtungen durch nicht erfolgreiche Bieter minimiert wird. Das Ausschreibungsverfahren für das Projekt wird von der Ausschreibungskommission durchgeführt und umfasst die folgenden Phasen:

1. Veröffentlichung der Ausschreibungsbekanntmachung;
2. Einreichung von Ausschreibungsanträgen (60-90 Kalendertage);
3. Präqualifikation (55 Arbeitstage);
4. Bekanntmachung über die Annahme der Ausschreibung;
5. Einreichung der Ausschreibungsvorschläge (60 Tage);
6. Prüfung und Bewertung der Ausschreibungsvorschläge, Vorlage des Protokolls (50 Arbeitstage);
7. Prüfung der Ausschreibungsergebnisse durch den öffentlichen Partner und Genehmigung des Protokolls (bis zu einem Monat);
8. Ermittlung des Gewinners.

Auf der Grundlage der Ausschreibungsergebnisse erstellt die Kommission ein Protokoll über die Ausschreibungsergebnisse (über die Ermittlung des Gewinners der Ausschreibung, über die Ablehnung aller Ausschreibungsvorschläge ohne Ermittlung des Gewinners oder über die Bekanntgabe, dass die Ausschreibung nicht stattgefunden hat) und legt es dem öffentlichen Partner zur Genehmigung vor.

Die Stelle, die die Ausschreibung durchgeführt hat, veröffentlicht innerhalb von zehn Tagen nach der Ermittlung des Gewinners der Ausschreibung Informationen und begründete Erklärungen zu den Gründen für die Ermittlung des Gewinners und die Ablehnung der Vorschläge der anderen Bieter in den offiziellen staatlichen Printmedien sowie durch Veröffentlichung auf der offiziellen Website des öffentlichen Partners.

Im Falle der Genehmigung des Protokolls und der Veröffentlichung von Informationen über den Gewinner der Ausschreibung lädt der öffentliche Partner den Gewinner zu Verhandlungen über die Unterzeichnung der PPP-Vereinbarung ein. Die wesentlichen Bedingungen der PPP-Vereinbarung können dabei nicht geändert werden; ebenso wenig können Bestimmungen, die dem Inhalt des Ausschreibungsvorschlags widersprechen, eingearbeitet werden.

Handelt es sich bei dem Ausschreibungsgewinner um eine ausländische juristische Person, ist diese verpflichtet, eine ukrainische juristische Person zu gründen, um einen PPP-Vertrag zu unterzeichnen.

Stufe 7 Unterzeichnung der PPP-Vereinbarung, Vertragsmanagement (dauert etwa 3-6 Monate)

Die PPP-Vereinbarung wird von den Parteien unterzeichnet. Der öffentliche Partner sendet innerhalb von drei Arbeitstagen nach der Unterzeichnung der PPP-Vereinbarung per Einschreiben mit Rückschein eine beglaubigte Kopie der Vereinbarung (mit allen Anhängen) an das Wirtschaftsministerium.

Der öffentliche Partner übernimmt das Vertragsmanagement und überwacht die Leistung des privaten Partners. Das Management einer PPP-Transaktion ist ein komplexer Prozess. Ein gut konzipierter und gut umgesetzter Transaktionsprozess ist von zentraler Bedeutung für die Erzielung eines guten Preis-Leistungs-Verhältnisses bei einer PPP.

Die Dokumentation der PPP-Vereinbarung ist stets umfangreich und komplex. Sie wird in mehreren Phasen erstellt, von der Ausarbeitung der Ausschreibungsunterlagen bis zum finanziellen Abschluss. Sie ist das Ergebnis langwieriger Diskussionen und Verhandlungen, die während der Beschaffungs- und Abschlussphase stattfinden, und soll den Rahmen der Partnerschaft in vielen Aspekten, wie z. B. in technischen und finanziellen Fragen, festlegen.

Bei der Ausarbeitung und Verhandlung der PPP-Vereinbarung sollten die Parteien besonders auf die Bestimmungen zum Betriebsmanagement achten, um sicherzustellen, dass sie kohärent, präzise und umfassend sind. Die wichtigsten Bestimmungen lauten in der Regel wie folgt:

• Planung, Ausführung und Überwachung von Planung und Bau;
• Leistungsziele und Ergebnisindikatoren;
• Anforderungen bezüglich Ernennung von Schlüsselpersonal;
• Planung, Ausführung und Überwachung der Instandhaltung;
• Zahlungsmechanismus, einschließlich der Leistungsanreize;
• Anforderungen an die Bereitstellung von Informationen und die Berichterstattung an die öffentlichen Partner;
• Änderungsmanagement beim PPP-Projekt;
• Ablauf oder Beendigung der PPP-Vereinbarung; und
• Vermeidung und Beilegung von Streitigkeiten.

Ablauf eines PPP-Projekts auf private Initiative

Initiiert ein privater Partner ein PPP-Projekt, übernimmt er in der Regel die Durchführung der Phasen 1-3. Er legt also dem öffentlichen Partner eine Projektidee vor, die bis hin zur Durchführbarkeitsstudie ausgearbeitet ist. Typischerweise erfolgt die Vorbereitung in enger Abstimmung mit dem öffentlichen Partner. Dabei ist sinnvoll, eine Vertraulichkeitsvereinbarung abzuschließen, um den Informationsaustausch konfidenziell zu halten.

Danach erfolgt die Umsetzung ähnlich wie bei den öffentlichen Vorschlägen:

• Die Effizienz der PPP-Implementierung wird analysiert, und der öffentliche Partner trifft eine Entscheidung über die PPP-Implementierung oder die Unzweckmäßigkeit der Implementierung (Stufe 4).
• In dieser Phase können die mit der Prüfung der Wirksamkeit des PPP-Projekts beauftragten Stellen zusätzliche Informationen und Unterlagen vom privaten Partner anfordern und um Klarstellung des Inhalts des Vorschlags bitten;
• Der Ausschreibungsauftrag wird erstellt, die Ausschreibungsunterlagen werden vorbereitet und die Entscheidung zur Durchführung der Ausschreibung wird genehmigt (Stufe 5);
• Es wird eine Ausschreibung durchgeführt, um einen privaten Partner zu finden (Stufe 6 oben);
• Die PPP-Vereinbarung wird unterzeichnet (Stufe 7 oben).

Beendigung von PPP-Vereinbarungen

Eine PPP-Vereinbarung kann geändert oder gekündigt werden:

• durch Vereinbarung der Parteien; oder
• auf Antrag einer der Parteien auf der Grundlage einer gerichtlichen Entscheidung oder eines Schiedsverfahrens im Falle (i) eines wesentlichen Verstoßes der anderen Partei gegen die in der PPP-Vereinbarung festgelegten Verpflichtungen oder (ii) einer wesentlichen Änderung der Umstände, von denen sich die Parteien beim Abschluss der PPP-Vereinbarung leiten ließen; oder
• in anderen Fällen, die in der PPP-Vereinbarung vorgesehen sind (die Parteien können diese Fälle flexibel regeln).

Auswechslung des privaten Partners im PPP-Projekt

Für den Fall, dass der private Partner die Fremdfinanzierung des PPP-Projekts bezogen hat, kann der PPP-Vertrag das Recht vorsehen, den privaten Partner durch einen anderen privaten Partner zu ersetzen:

• auf Initiative des öffentlichen Partners – im Falle eines wesentlichen Verstoßes des privaten Partners gegen die Bestimmungen der PPP-Vereinbarung;
• auf Antrag des Gläubigers – im Rahmen des Zwangsvollstreckungsverfahrens in Bezug auf Eigentumsrechte des privaten Partners aus der PPP-Vereinbarung, die zur Sicherung der Erfüllung der Finanzierungsvereinbarung verpfändet wurden, falls der private Partner seine finanziellen Verpflichtungen aus der PPP-Vereinbarung wesentlich verletzt.

In diesem Fall werden die Gründe, das Verfahren und die Bedingungen für den Wechsel des privaten Partners durch eine direkte Vereinbarung festgelegt. Die Direktvereinbarung ist eine Vereinbarung zwischen dem öffentlichen Partner, dem privaten Partner und dem/den Gläubiger(n), in der das Verfahren und die Bedingungen für den Wechsel des privaten Partners festgelegt werden und die auch die Verpflichtungen der Parteien im Zusammenhang mit dem Wechsel des privaten Partners, die Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen des privaten Partners gegenüber dem/den Gläubiger(n) und andere Bestimmungen zur Verhinderung der Beendigung der PPP-Vereinbarung enthalten kann. Die direkte Vereinbarung wird zwischen dem öffentlichen Partner, dem privaten Partner und dem/den Gläubiger(n) spätestens 180 Werktage nach Abschluss der PPP-Vereinbarung geschlossen, sofern in der PPP-Vereinbarung nichts anderes vorgesehen ist.

Wird beschlossen, den privaten Partner zu ersetzen, müssen der öffentliche Partner oder der Gläubiger oder eine von ihnen bevollmächtigte Person, sofern dies in der direkten Vereinbarung vorgesehen ist, vorübergehend bis zur Bestimmung des neuen privaten Partners die Verpflichtungen des privaten Partners aus der PPP-Vereinbarung erfüllen.

Streitbeilegung bei PPP-Projekten

Alle Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit der Erfüllung der Verpflichtungen aus dem PPP-Vertrag, einer direkten Vereinbarung oder einer anderen Vereinbarung im Zusammenhang mit der Durchführung des PPP-Projekts entstehen, müssen im Rahmen der von den Parteien in der entsprechenden Vereinbarung oder in den von der Ukraine ratifizierten bilateralen Investitionsabkommen vereinbarten Bedingungen durch Verhandlungen beigelegt werden. Die Parteien der PPP-Vereinbarung können den Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten frei wählen, einschließlich Mediation, Sachverständigengutachten, nationale oder internationale Handels- oder Investitionsschiedsverfahren, einschließlich Schiedsverfahren mit Sitz im Ausland (wenn der Gründer des privaten Partners ein Unternehmen mit ausländischen Investitionen ist), sowie ordentliche Gerichte.

Auf Antrag eines privaten Partners oder eines Gläubigers kann der Staat in der PPP-Vereinbarung oder in der direkten Vereinbarung auf die Immunität verzichten. Ein solcher Verzicht gilt für alle gerichtlichen Entscheidungen, Entscheidungen internationaler Handelsschiedsgerichte, Entscheidungen in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes sowie für die Vollstreckung von Entscheidungen von Gerichts- und Schiedsgerichten.

Kontrolle und Überwachung der Durchführung von PPP-Projekten

Die Kontrolle über die Durchführung von PPP-Vereinbarungen wird vom öffentlichen Partner im Rahmen seiner Befugnisse ausgeübt. Bei der Ausübung der Kontrolle über die Durchführung von PPP-Vereinbarungen ist eine Einmischung des öffentlichen Partners in die wirtschaftlichen Aktivitäten des privaten Partners oder beteiligter Dritter sowie die Weitergabe vertraulicher Informationen, die während der Kontrolle bekannt wurden, nicht zulässig.

Die privaten Partner müssen den öffentlichen Partnern Informationen über die Durchführung der PPP-Vereinbarung gemäß dem in der PPP-Vereinbarung festgelegten Verfahren zur Verfügung stellen. Das Wirtschaftsministerium überwacht die Umsetzung der PPP-Vereinbarungen, indem es von den öffentlichen Partnern jährliche Berichte erhält. Nach Abschluss des PPP-Projekts wird eine abschließende Bewertung der Durchführung der PPP auf der Grundlage der von den privaten und öffentlichen Partnern vorgelegten Informationen vorgenommen.

* Gemeint sind Personen jeder Geschlechtsidentität. Um der leichteren Lesbarkeit willen wird im Beitrag die grammatikalisch männliche Form verwendet.