Elektronisches Transparenzregister: Meldepflichten für alle!
Hinweis: Update auf Stand 26. Juni 2017
Der Umfang der geplanten Transparenzpflichten hat durchaus eine gewisse Sprengkraft – jedenfalls für eine Kostenexplosion. Weitere Brisanz erhält das elektronische Transparenzregister dadurch, dass künftig etwa auch bislang unbekannte Kontrollverhältnisse von GmbHs und insbesondere Familienunternehmen weitreichend offenzulegen sein werden. Denn nicht nur maßgebliche Beteiligungen, sondern auch eine Kontrolle aufgrund von „Absprachen“ im Kreis der Anteilseigner wird erfasst, einschließlich Treuhand- und Stimmpool-Vereinbarungen, Kooperationen oder Konsortien. Bislang im Dunklen gehaltene Einflussstrukturen werden öffentlich, jedenfalls wenn man massive Bußgelder scheut.
“Wirtschaftlich Berechtigte“ an elektronisches Transparenzregister zu melden
Im April 2016 hatte Justizminister Maas das elektronische Transparenzregister bereits angekündigt. Ein rudimentärer Regelungsentwurf ließ viele Gestaltungsfragen noch offen, so dass die bezweckte flächendeckende Transparenz kaum zu erreichen schien.
Der im Dezember 2016 vom Finanzministerium vorgelegte Entwurf eines Umsetzungsgesetzes zur 4. EU-Geldwäscherichtlinie lieferte Einzelheiten zum elektronischen Transparenzregister. Seit dem 22. Februar 2017 lag der Regierungsentwurf vor, mit dem ein Kompromiss zwischen Justiz- und Finanzministerium erzielt wurde. Das am 18. Mai vom Bundestag beschlossene Gesetz ist am 26.06.2017 in Kraft getreten.
Im Transparenzregister werden alle juristischen Personen des Privatrechts, eingetragenen Personengesellschaften, Trusts und trust-ähnlichen Rechtsgestaltungen ihre „wirtschaftlich Berechtigten″ offenzulegen haben. Der Meldeaufwand für die Wirtschaft könnte immens werden, denn nahezu alle Unternehmen und Vereinigungen sonstiger Art werden ihre wirtschaftlich Berechtigten zu ermitteln und an das Register zu melden haben! Nur börsennotierte Aktiengesellschaften dürfen aufgrund einer gesetzlichen Meldefiktion untätig bleiben, da insbesondere die WpHG-Stimmrechtsmitteilungen bereits anderweitig eine umfassende Beteiligungstransparenz gewährleisten.
Lassen Sie uns einen Blick auf die Eckpunkte der – nach Auffassung der Bundesregierung – schonenden Registergestaltung werfen und mit einer wohl realitätsnäheren Folgenabschätzung für die deutsche Wirtschaft abrunden:
„Wirtschaftlich Berechtigte″ schulden auch Angaben zu „Absprachen″, die Kontrolle vermitteln: Poolvereinbarungen werden öffentlich
Wirtschaftlich Berechtigte sind die jeweiligen Anteilseigner, die unmittelbar oder mittelbar mehr als 25 % der Kapitalanteile halten oder mehr als 25 % der Stimmrechte kontrollieren oder auf vergleichbare Weise Kontrolle ausüben. Für den Kontrollbegriff soll auf das konzernrechtliche Verständnis vom „beherrschenden Einfluss″ abzustellen sein.
Im elektronischen Transparenzregister sind insbesondere Angaben zu Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses zu machen, aus dem sich die Stellung als wirtschaftlich Berechtigter ergibt. Neben der Beteiligung und einer Kontrolle der Stimmrechte kann sich die Ausübung von „Kontrolle auf sonstige Weise″, insbesondere auch „aufgrund von Absprachen zwischen einem Dritten und einem Anteilseigner oder zwischen mehreren Anteilseignern untereinander″ ergeben. Insbesondere Stimmbindungs-, Konsortial- bzw. Poolvereinbarungen werden hier eine besondere Rolle spielen. Darin vereinbaren Anteilseigner, über den Einzelfall hinaus ihre (Stimm-)Rechte nach Maßgabe einer internen Vorabstimmung längerfristig und zielgerichtet auszuüben.
Bei unmittelbaren Beteiligungen kann dann auch das gemeinsame Erreichen der 25 %-Schwelle genügen. Nach einem Beispiel der Gesetzesbegründung soll etwa eine konkretisierende Angabe erforderlich sein, „wenn an der Gesellschaft zwei Anteilseigner mit jeweils 20 % beteiligt sind, aber aufgrund einer gemeinsamen Absprache (z.B. einer Stimmbindungsvereinbarung) Kontrolle über die Gesellschaft ausüben″. In diesem Fall ergibt sich die Stellung als wirtschaftlich Berechtigter nicht schon aus der beim Handelsregister hinterlegten Gesellschafterliste.
Der Hinweis der Gesetzesbegründung, dass sich die kontrollierende Stellung der beiden Anteilseigner im Fall einer börsennotierten Aktiengesellschaft regelmäßig schon aus den WpHG-Stimmrechtsmitteilungen ergeben wird, spricht für eine wechselseitige Zurechnung im Sinne von § 22 Abs. 2 WpHG. Nach anderer Auffassung soll nur ein Pool-Führer, der in der Lage ist, den Stimmpool zu kontrollieren, wirtschaftlich Berechtigter sein können. Im Hinblick auf den Gesetzeszweck lässt sich da durchaus hören. Die Lage im jeweils zu prüfenden Einzelfall wird letztlich entscheidend sein.
Bei mittelbaren Beteiligungsstrukturen kommt es über die Bezugnahme auf das konzernrechtliche Verständnis vom „beherrschenden Einfluss″ auf das Erreichen einer 50 %-Schwelle auf der zweiten Ebene an. Es genügt also für eine Qualifikation als wirtschaftlich Berechtigter, wenn die natürliche Person zwei Anteilseigner über Beteiligungen von mehr als 50 % kontrolliert, die ihrerseits gemein die Schwelle von 25 % an der meldepflichtigen Vereinigung überschreiten.
Auf die Reichweite und praktische Bedeutung der Erfassung von „Absprachen″ wird noch bei der Folgenabschätzung zurückzukommen sein. Jedenfalls sind die Fallkonstellationen, die aufwändigere Prüfungen erforderlich machen, denkbar vielfältig.
Meldewege, Mitteilungspflichten, Ausnahmen und hohe Bußgelder
Die juristischen Personen des Privatrechts und die eingetragenen Personengesellschaften („Mitteilungspflichtige″) haben die erforderlichen Angaben von ihren Anteilseignern einzuholen, aufzubewahren, auf dem aktuellen Stand zu halten und dem elektronischen Transparenzregister unverzüglich mitzuteilen („Mitteilungspflicht″). Bei späteren Änderungen haben sie unverzüglich erneut zu melden.
Jedenfalls im Grundsatz erfreulich ist eine Subsidiarität zu anderen elektronischen öffentlichen Registern (Handels-, Partnerschafts-, Genossenschafts-, Vereins- und Unternehmensregister). Die Mitteilungspflichten gelten als erfüllt, wenn sich alle erforderlichen Angaben zum wirtschaftlich Berechtigten bereits aus diesen Registern ergeben. Das elektronische Transparenzregister wird entsprechende Links ausweisen.
Mit den Mitteilungspflichten korrespondiert die Pflicht der Anteilseigner, die relevanten Informationen und jede Änderung unverzüglich zur Verfügung zu stellen („Angabepflicht″). Die Pflicht entfällt, sofern die Informationen den Mitteilungspflichtigen schon anderweitig zur Kenntnis gelangt sind, sei es durch eine anderweitige Mitteilung der Anteilseigner oder in anderer Form (z.B. Einmeldung ins Aktienregister oder Meldung nach § 20 AktG). Zumindest jährlich sollen die Mitteilungspflichtigen überprüfen, ob ihnen auf sonstige Weise eine Änderung der wirtschaftlich Berechtigten zur Kenntnis gekommen ist.
Um den vorgenannten Mitteilungs- und Angabepflichten Nachdruck zu verleihen, sind diese in einem dreistufigen System bußgeldbewehrt. Bei schwerwiegenden, wiederholten und systematischen Verstößen reicht der Bußgeldrahmen gegen die jeweils Verpflichteten bis zu einer Million Euro bzw. dem Zweifachen eines aus dem Verstoß gezogenen wirtschaftlichen Vorteils. Bei näher bestimmten Verpflichteten der Finanzdienstleistungsbranche kann das Bußgeld bis zu fünf Millionen bzw. zehn Prozent des Jahresgesamtumsatzes betragen. In den Übrigen Fällen reicht der Bußgeldrahmen bis zu 100.000 Euro.
Beteiligungsketten und Konzernstrukturen wohl unumgänglich erfasst
Ist der angabepflichtige Anteilseigner nicht selbst der wirtschaftlich Berechtigte, hat er auch die Informationen zum wirtschaftlich Berechtigten zu melden, unter dessen unmittelbarer Kontrolle er steht, sei es durch Anteilseignerschaft oder sonstige Einflussnahmemöglichkeit. Pragmatisch ist auch hier ein Entfallen der Pflichten, wenn sich die kontrollierende Stellung bereits aus öffentlichen Registern ergibt oder in anderer Form den Meldepflichtigen zur Kenntnis gelangt sind. Denn eine Angabepflicht gegenüber der Gesellschaft liefe leer, wenn gar keine Mitteilungspflicht besteht.
Die Beschränkung der Angabepflicht auf den direkten „Hintermann″ eröffnet aber nur vermeintlich eine Option, die wirtschaftlich Berechtigten durch eine verlängerte Beteiligungskette zu verbergen. Denn ist der direkte „Hintermann″ nicht der wirtschaftlich Berechtigte, aber wiederum eine juristische Person, so sind deren gesetzliche Vertreter freilich selbst mitteilungspflichtig und haben die Angaben von den hinter der Gesellschaft stehenden Anteilseigner ihrerseits einzuholen und zu veröffentlichen.
Durch dieses System werden also nur Nachforschungspflichten und Mehrfachmeldungen vermieden, die Transparenz entlang der Kette wird aber gleichwohl hergestellt. Jegliche Umgehungsgestaltung zu unterbinden, ist auch das erklärte Ziel des Gesetzentwurfs.
Elektronisches Transparenzregister: Öffentlicher Zugang (vorerst) abgewendet
Aus Gründen der Geldwäsche-Prävention sollte das Register anfangs noch öffentlich zugänglich sein. Nach intensiven Diskussionen in der Koalition um den Kreis der Zugangsberechtigten wird das Transparenzregister nun nicht mehr öffentlich, sondern nur für Behörden und einen Kreis von Personen mit „berechtigtem Interesse″ einsehbar sein. Hierzu sollen aber auch Journalisten und Nicht-Regierungsorganisationen gehören.
Der Begriff des „berechtigten Interesses″ wird gesetzlich nicht definiert, sondern nur in der Gesetzesbegründung näher beschrieben. Es muss ein „verständiges, durch die Sachlage gerechtfertigtes Interesse dargelegt werden″, was insbesondere bei einem Bezug zum Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung nachweisbar sein soll. Führen Fachjournalisten in diesem Bereich Untersuchungen durch, muss – laut Gesetzesbegründung – „die Recherche der Vorbereitung einer ernsthaften und sachbezogenen Auseinandersetzung dienen″. Ob mit dieser Lösung ein effektiver Schutz vor unberechtigten Einsichtnahmen mit anderen Motiven gewährleistet ist – wie ihn insbesondere Familienunternehmer zuletzt nachdrücklich eingefordert hatten –, wird wohl erst die Registerpraxis zeigen.
Eine (spätere) Öffnung des Registers für jedermann ist aber noch nicht ganz vom Tisch. Am 28.02.2017, haben Ausschüsse des EU-Parlaments beschlossen, mit einer weiteren Richtlinien-Initiative den öffentlichen Zugang zu den nationalen Transparenzregistern verbindlich vorzuschreiben und die Beschränkung auf ein „berechtigtes Interesse″ aufzuheben.
Zum Schutz persönlicher Daten sieht das Umsetzungsgesetz weitere Mechanismen vor. So wird etwa keine Suche nach natürlichen Personen, sondern nur nach den Vereinigungen bzw. Gesellschaften möglich sein. Vor missbräuchlichen Einsichtnahmen sollen eine vorgeschaltete Online-Registrierung, eine Zugriffsprotokollierung und überschaubare Gebührenpflicht schützen. Ein „wichtiger Grund″ soll Zugriffsbeschränkungen im Einzelfall rechtfertigen können, etwa bei Gefahr bestimmter Straftaten sowie bei Minderjährigkeit oder Geschäftsunfähigkeit des wirtschaftlich Berechtigten.
Aufbau und Betrieb des elektronischen Transparenzregisters können auf einen privatrechtsförmigen Träger im Wege der Beleihung übertragen werden. Es spricht einiges dafür, dass der Bundesanzeiger Verlag auch das elektronische Transparenzregister aufsetzen und führen wird. Der Verlag ist bereits für den „Bundesanzeiger″ und das „Bundesgesetzblatt″ verantwortlich und seit 2007 mit der Führung des Unternehmensregisters betraut. Nicht zuletzt würde hierdurch die angestrebte Vernetzung mit bestehenden Registern effizient gestaltet. Eine weitere EU-weite Vernetzung der Transparenzregister ist ebenfalls geplant.
Unmittelbare Auswirkungen: Umfangreiche Zusatzpflichten und -Risiken für die gesetzlichen Vertreter (fast) aller Unternehmen und ihre wirtschaftlich Berechtigten
Durch ihre Pflichten zur regelmäßigen Sammlung und Weitergabe der Informationen kommt den gesetzlichen Vertretern die Rolle eines Informationsmittlers zu. Nach Auffassung der Bundesregierung wird der entstehende Verwaltungsaufwand hierdurch begrenzt, und zwar sowohl für die Meldepflichtigen als auch für die beteiligten Rechtsträger. Dementsprechend rechnete der Referentenentwurf noch einen Erfüllungsaufwand für die deutsche Wirtschaft von insgesamt lediglich 1.840,00 Euro vor, wohlgemerkt für alle betroffenen Rechtsträger. Die von einer traurigen Weltfremdheit zeugenden Aussagen, dass die Meldepflichten von „einfacher″ Komplexität und in durchschnittlich „8 Minuten″ zu erfüllen sein sollten, amüsierte den Leser. Eine aktualisierte Schätzung des Regierungsentwurfs deutete in die richtige Richtung: 230.000 Erstmeldungen sollen einen Einmalaufwand von 634.800,00 Euro und jährlich rund 38.000 für Folgemeldungen verursachen.
Auch diese Schätzung wird noch an der Realität vorbeigehen. Ein Zeitaufwand pro Meldung von nun „6 Minuten″ bedarf keiner weiteren Kommentierung. Wenn die Gesetzesbegründung von den gesetzlichen Vertretern zur Umsetzung ihrer neuen Compliance-Verpflichtungen interne Organisationsmaßnahmen, insbesondere die Einrichtung eines „effektiven internen Überwachungs- und Meldewesens″, verlangt, wird dieser Eindruck verstärkt. Zur Erinnerung: Ein Mehraufwand der fast allen Gesellschafts- und Vereinigungsformen entstehen wird!
Die Subsidiarität zu anderen Registern wird sich wohl auch nur in geringerem Maße auswirken, als auf den ersten Blick zu vermuten. Denn die Mitteilungspflichtigen müssen zunächst prüfen, ob tatsächlich alle erforderlichen Angaben zum wirtschaftlich Berechtigten bereits andernorts registermäßig erfasst sind. Wenn eine Informationslücke nicht schon durch anderweitig vorliegende Daten geschlossen werden kann, sollten die Mitteilungspflichtigen eine Abfrage an ihre Anteilseigner richten. Denn „einholen“ sollte jedenfalls vorsichtshalber als Pflicht zum Tätigwerden verstanden werden. Diese Abfragen, die nahezu bei allen Meldepflichtigen ins Haus stehen, berücksichtigt die gesetzgeberische Folgenabschätzung schon gar nicht. Eine wesentliche Mitteilungslast wird jedenfalls die angabepflichtigen Anteilseigner treffen, denen ähnliche Prüfungen und die Vervollständigung der Daten ins Haus stehen.
Darüber hinaus wird die Subsidiarität Genossenschaften und Vereinen wenig helfen, da ihre Mitgliederlisten nicht öffentlich sind. Gleiches gilt für OHG und KG, die bislang nicht publizitätspflichtig sind. Bei einer GmbH werden sich die Angaben hingegen oft aus der beim Handelsregister hinterlegten Gesellschafterliste entnehmen lassen, zumindest nach den ebenfalls im Gesetzentwurf enthaltenen Anpassungen der Regelungen zu jenen Listen. Da die Vollständigkeit bei Bestandslisten nicht gewährleistet ist, wird oft kein Weg um eine prüfende Einsichtnahme herumführen.
Bei nicht börsennotierten Aktiengesellschaften, die ein – nicht zu den öffentlichen Registern zählendes – Aktienregister führen, ist zu differenzieren. Da das Register grundsätzlich die erforderlichen Angaben erhält, hat der Aktionär seine Pflicht bereits getan. Lediglich die Verpflichteten der Aktiengesellschaft haben die Informationen noch an das Transparenzregister zu melden.
Schwarze Schafe werden durch das elektronische Transparenzregister nicht aufgedeckt
Die wirklich interessanten „Absprachen″ zwischen Gesellschaftern, die zu einer sonstigen Kontrolle führen und von den Parteien nicht selten bewusst vertraulich behandelt werden, ergeben sich aber bislang aus keinem Register. Mangels Legaldefinition werden hier insbesondere in Familienunternehmen und Konzernstrukturen rechtliche Prüfungen auf verschiedenen Ebenen durchzuführen sein.
Die Meldepflichtigen kennen derartige Absprachen oft nicht. Die Erstreckung der Bußgeldtatbestände auf die angabepflichtigen Anteilseigner sollte ein bewusstes Verschleiern zwar regelmäßig unterbinden können. Die „schwarzen Schafe″, die man eigentlich treffen möchte, werden ihre Strukturen im Zweifel aber trotzdem nicht offenlegen. Konzerne werden eine besondere Meldelast zu tragen haben, die dezentral von allen Tochtergesellschaften zu erfüllen ist. Denn eine Konzernmeldung der Mutter für den Gesamtkonzern – wie in § 24 Abs. 1 WpHG vorgesehen – kennt das Umsetzungsgesetz nicht.
Mag sich „Subsidiarität″ also zunächst schonend anhören; ein massiver Ermittlungs- und Meldeaufwand für die gesetzlichen Vertreter und die angabepflichtigen Anteilseigner wird in jedem Fall bestehen bleiben. Ob das Transparenzregister einer effektiven Geldwäsche-Bekämpfung und Aufdeckung von Strohmannbeteiligungen nützt, bleibt sehr fraglich. Eine vom Ministerium durchgeführte Konsultation und neue Bewegung auf EU-Ebene lassen weitere Anpassungen erwarten.
Die Erstmeldungen im elektronischen Transparenzregister sind bereits bis zum 1. Oktober 2017 fällig. Bis dahin bleibt noch einiges zu tun, für das Finanzministerium, das mittels Rechtsverordnung die technischen Einzelheiten des Registers zu bestimmen hat, für den künftigen Betreiber des Registers, der das System erst auf die Beine stellen muss, und allen voran für die deutsche Wirtschaft, die bis in alle Verästelungen ihre Binnenbeziehungen durchleuchten und eine ganze Mitteilungsflut vorbereiten muss. Der Kampf gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wird so auch deutschen Unternehmen einige Sorgen und Lasten bereiten.
