Vom Freizeitobjekt zum Militärgut: Genehmigungserfordernisse für Drohnen
Nicht zuletzt der Krieg in der Ukraine zeigt, welche Bedeutung Drohnen für die moderne Kriegsführung gewonnen haben. Was vor wenigen Jahren noch primär als Freizeitobjekt galt, ist heute ein taktisch entscheidendes Instrument auf dem Gefechtsfeld. Für Hersteller und Ausführer von Drohnen, die auch militärisch eingesetzt werden, können sich bisweilen komplexe rechtliche Folgefragen stellen.
Drohnen können nach deutschem und europäischem Recht reguliert sein
Die Übergänge von der Nutzung ziviler Drohnen hin zum Einsatz im Krieg sind fließend und die rasante technische Entwicklung von Drohnen wird – wenn überhaupt – nur mit zeitlicher Verzögerung rechtlich abgebildet. Neben dem Einsatz kleiner, günstiger Drohnen zur Aufklärung werden Drohnen zunehmend als Träger von Waffen eingesetzt oder um andere Drohnen abzufangen, zumal dies deutlich günstiger ist als der Einsatz traditioneller Flugabwehrsysteme. Die Entwicklung führt zu (zeitweiliger) Rechtsunsicherheit und einer zunehmenden Komplexität bei der Einstufung der entsprechenden Güter und den damit verbundenen Genehmigungserfordernissen. Die zuständigen Behörden geben zunehmend Leitfäden und Merkblätter zur Hilfestellung heraus, weitere sind kurzfristig zu erwarten. Drohnen können unter bestimmten Umständen als
- Dual-Use-Gut,
- Rüstungsgut oder
- Kriegswaffe
gelten, woran verschiedene Genehmigungspflichten geknüpft sind.
Drohnen können Dual-Use-Güter sein und der Europäischen Dual-Use-Verordnung unterliegen
Dual-Use-Güter, also solche, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke eingesetzt werden können, werden überwiegend auf EU-Ebene durch die Europäische Dual-Use-Verordnung (EU 2021/821, Dual-Use-Verordnung) geregelt. Sie ist in allen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar und enthält in Anhang I eine Auflistung von Gütern, inklusive Software und Technologie (im Folgenden „Güter“), die als Dual-Use angesehen werden. Bei Drohnen handelt es sich häufig um Dual-Use-Güter, da sie sowohl für zivile Zwecke wie Fotografie, Landwirtschaft oder Logistik als auch für militärische Zwecke, beispielsweise Aufklärung oder Bewaffnung eingesetzt werden können. Wenn Güter nicht in der Dual-Use-Verordnung gelistet sind, können sie dennoch nach der sog. Catch-All-Regelung genehmigungspflichtig sein. Dies ist der Fall, wenn dem Ausführer bekannt ist oder bekannt sein muss, dass das Gut für militärische Zwecke in einem Embargoland bestimmt ist, im Zusammenhang mit Massenvernichtungswaffen oder kerntechnischen Zwecken in bestimmten Ländern verwendet oder für digitale Überwachung im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen genutzt wird.
Rüstungsgüter sind auf nationaler Ebene und auf Basis der europäischen Gemeinsamen Militärgüterliste reguliert
Rüstungsgüter sind Güter, die vorrangig oder ausschließlich einer militärischen Verwendung dienen. Sie sind durch das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und die Außenwirtschaftsverordnung (AWV) reguliert und abschließend in der Ausfuhrliste der AWV aufgezählt. Die Regulierung erfolgt also auf nationaler Ebene auf Basis der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union. Drohnen werden häufig als sog. „unbemannte Luftfahrzeuge“ eingestuft, wenn sie besonders konstruiert oder geändert sind für militärische Zwecke. Dies ist der Fall, wenn ein Gut bereits mit dem Zweck entworfen, geplant oder konstruiert wurde, der über den zivilen Gebrauch hinausgeht. Weder der Empfänger noch der Verwendungszweck sind für die Einstufung entscheidend, sondern allein die technischen Konstruktionsmerkmale. Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) schließt allerdings häufig aus der erstmaligen Verwendung eines Produktes auf dessen Entwicklung, lässt sich also weniger von den objektiven technischen Merkmalen leiten.
Drohnen können Kriegswaffen darstellen
Kriegswaffen stellen eine weitere Kategorie von regulierten Gütern dar und gelten als spezielle Rüstungsgüter, da alle Kriegswaffen zugleich Rüstungsgüter sind. Der Unterschied zwischen Kriegswaffen und Rüstungsgütern liegt darin, dass Kriegswaffen nur Waffen zur direkten Kriegsführung umfassen und der Zerstörung von Sachen oder Tötung von Menschen dienen, während Rüstungsgüter weiter gefasst sind und beispielsweise auch Fahrzeuge oder Schutzausrüstungen umfassen.
Kriegswaffen unterliegen im Vergleich zu Rüstungsgütern weitergehenden Beschränkungen. Sie werden durch das nationale Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKontrG) geregelt. Das KrWaffKontrG trat in seiner ursprünglichen Fassung bereits 1961 in Kraft und spiegelt den aktuellen technologischen Fortschritt nur noch bedingt wider. Dies zeigt sich insbesondere am Beispiel Drohnen. Auch wenn eine Überarbeitung der Kriegswaffenliste vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) angekündigt worden ist, bedarf es derzeit für die Eingruppierung von Drohnen noch einer konkreten Auslegung der Kriegswaffenliste. Drohnen und ihre Komponenten sind zwar nicht ausdrücklich in der Kriegswaffenliste genannt, können jedoch als „sonstige Flugkörper“ eingeordnet werden. Nach den Erläuterungen zur Kriegswaffenliste zählen hierzu auch Kampfdrohnen mit Zerstörungswirkung sowie deren gesondert erfasste Bestandteile, wie Gefechtsköpfe, Zünder und Abfeuereinrichtungen.
Zur genaueren Prüfung von Drohnen als Kriegswaffen hat das BMWE Ende 2025 das Merkblatt „Kriegswaffeneinstufung von Loitering-Munition und Drohnen“ herausgegeben, das Anhaltspunkte für die Einstufung von Kriegswaffen geben kann. Danach können Drohnen, die dazu bestimmt sind, bewaffnet zu werden und Waffen abzuschießen, als Kriegswaffen eingestuft werden. Ebenfalls gilt dies für Loitering-Munition und Teile davon, die dafür konstruiert bzw. programmiert wurden, Ziele zu verfolgen und sich auf solche zu stürzen. Schließlich können Inceptor-Drohnen, also Drohnen, die dazu bestimmt sind, andere Drohnen mit rein kinetischer Wirkung zu zerstören, als Kriegswaffen gelten.
Zuständige Behörden können bei der Einstufung von Gütern behilflich sein
Aufgrund der technisch komplexen Funktionen der jeweiligen Güter ist eine eindeutige Einordnung und Abgrenzung zwischen Dual-Use-Gütern, Militärgütern und Kriegswaffen bisweilen schwierig. Sie setzt nicht nur Kenntnis der rechtlichen Kriterien, sondern auch technisches Verständnis und die entsprechende Einordnung voraus.
Im Rahmen einer Güteranfrage, der Auskunft zur Güterliste oder formlos über das Kontaktformular können Unternehmen für Dual-Use-Güter oder Rüstungsgüter eine verbindliche Aussage des für diese Güter zuständigen Bundesamts für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) dazu erhalten, ob ein Gut als Dual-Use-Gut oder Rüstungsgut gilt und dabei die genaue Listenposition erfragen. Ein Nullbescheid ist eine Bestätigung des BAFA, dass ein bestimmtes Gut keinen exportrechtlichen Beschränkungen unterliegt. Er kann ebenfalls beantragt werden und wird teilweise auch bei der Ausfuhr von sensiblen Gütern von den Zollbehörden gefordert.
Selbst wenn das BAFA faire Verfahren gewährleistet, sind Entscheidungen nicht immer nachvollziehbar und Fehler nicht ausgeschlossen. In diesem Fall können die Verwaltungsakte, beispielsweise die Ablehnung eines Ausfuhrantrags, gerichtlich angefochten werden.
Auch für Kriegswaffen besteht die Möglichkeit, eine Einschätzung der zuständigen Behörde zu erhalten. Das BMWE prüft auf einen formlosen Antrag hin, ob Gütern eine Kriegswaffeneigenschaft im Sinne des KrWaffKontrG zukommt. Allerdings handelt es sich dabei um eine unverbindliche Mitteilung. Verbindliche Entscheidungen werden in diesem Bereich nur gerichtlich im Wege einer Feststellungsklage getroffen. Mangels Regelungswirkung der unverbindlichen Mitteilungen käme in diesem Fall eine Feststellungsklage vor den Verwaltungsgerichten in Betracht.
(Genehmigungs-)Pflichten und Antragsverfahren bestimmen sich nach der Einstufung des Gus
Die Pflichten, die sich aus der Einordnung von Gütern in Dual-Use-Güter, Rüstungsgüter oder Kriegswaffen ergeben, sind vielfältig.
Sofern Dual-Use-Güter und Rüstungsgüter in Drittländer außerhalb der Union ausgeführt werden, kann eine Ausfuhrgenehmigung notwendig sein. Die Gründe, die zu einer Versagung einer Ausfuhrgenehmigung für Dual-Use-Güter führen können, sind in der Dual-Use-Verordnung aufgelistet und umfassen internationale Verpflichtungen und Bindungen der Union und der Mitgliedstaaten, Verpflichtungen im Rahmen von Sanktionen, Überlegungen der nationalen Außen- und Sicherheitspolitik und die beabsichtigte Endverwendung. Bei Rüstungsgütern ist eine Genehmigung zu erteilen, wenn das Rechtsgeschäft den Zweck der Genehmigungsvorschrift nicht oder nur unwesentlich gefährdet oder wenn das volkswirtschaftliche Interesse an der Vornahme des Rechtsgeschäftes die Beeinträchtigung des genannten Zwecks überwiegt.
Für Dual-Use-Güter und Rüstungsgüter gibt es verschiedene Allgemeingenehmigungen, die die Notwendigkeit einer Einzelgenehmigung entfallen lassen, aber nur für bestimmte Güter, Länder und Empfänger gelten. Konkret für die Ausfuhr und Verbringung von Rüstungsgütern in bestimmte Länder zu Verteidigungszwecken, worunter auch Drohnen fallen können, hat das BAFA am 20. März 2026 die Allgemeine Genehmigung Nr. 48 bekanntgegeben. Diese Allgemeine Genehmigung gilt für die Lieferung von Rüstungsgütern nach Bahrain, Katar, Kuwait, Oman, Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate sowie in die Ukraine zu Verteidigungszwecken. Ziel der neuen Allgemeinen Genehmigung ist es, im Einklang mit administrativen Kapazitäten die schnelle Lieferung von Rüstungsgütern zur Luft- und Seeverteidigung in die Golfstaaten sowie die Ukraine risikobasiert weiter zu vereinfachen. Die Allgemeine Genehmigung ist zunächst zeitlich befristet bis zum 15. September 2026 und bedarf der Registrierung und monatlicher Meldungen.
Sofern keine Allgemeingenehmigung einschlägig ist, muss ein Antrag auf Ausfuhrgenehmigung beim BAFA über das Online-Portal ELAN-K2 gestellt werden, wofür es der Bestellung eines Ausfuhrverantwortlichen bedarf. Bei der Beurteilung über die Genehmigungsfähigkeit hat das BAFA einen Spielraum und berücksichtigt neben den technischen Details und Funktionen eines Gutes das Land der Endverwendung. In besonders politisch brisanten Fällen zieht das BAFA andere Ressorts hinzu, was den Genehmigungsprozess verlängern kann.
Kriegswaffen unterliegen vielen Genehmigungen
Nach dem KrWaffKontrG bedarf es für die Herstellung und das Inverkehrbringen, die Beförderung, die Überlassung oder den Erwerb, der Sicherstellung von Kriegswaffen und für Auslandsgeschäfte einer Genehmigung nach dem KrWaffKontrG. Allerdings ist für die Erteilung dieser Genehmigungen nicht das BAFA, sondern das BMWE zuständig. Die Genehmigungen können ebenfalls über das Onlineportal des Bundes beantragt werden. Die Beförderung stellt auf den reinen Beförderungstatbestand ab und stellt keinen Ausfuhrtatbestand im Sinne des AWG dar. Daher bedarf es für die Ausfuhr im exportrechtlichen Sinne neben der Genehmigung des BMWE grundsätzlich auch einer Genehmigung des BAFA. Um diese zusätzliche Genehmigung zu sparen, hat das BAFA am 30. März 2026 die Allgemeine Genehmigung Nr. 47 bekanntgegeben. Die Allgemeine Genehmigung Nr. 47 gilt für Güter, die sowohl in der Kriegswaffenliste als auch in Teil I Abschnitt A der Ausfuhrliste erfasst sind und für deren temporäre oder endgültige Ausfuhr bzw. Verbringung – seit dem 1. April 2026 – eine Genehmigung nach KrWaffKontrG erteilt wurde. Mit der Bezeichnung der AGG Nr. 47 als Komplementärgenehmigung wird verdeutlicht, dass ein kausaler Zusammenhang zwischen der erteilten Genehmigung des BMWE nach dem KrWaffKontrG und der neuen Verfahrenserleichterung in Form der Allgemeinen Genehmigung Nr. 47 besteht.
Darüber hinaus unterliegt der Umgang mit Kriegswaffen weiteren Verpflichtungen, wozu die Führung eines Kriegswaffenbuchs und Meldepflichten gehören, was mittlerweile digital über das Online-Portal ELAN-K2 erfolgt. Darüber hinaus müssen Räumlichkeiten, in denen Kriegswaffen gelagert werden, über Sicherungssysteme und Zugangsbeschränkungen verfügen. Ein Überblick über die Pflichten soll in Kürze in einem Merkblatt des BMWE genauer dargestellt werden.
An Behörden zu übermittelnde Informationen sollten so umfangreich wie möglich sein
Unabhängig von der Art des Antrags und des konkreten Gutes ist es wichtig, den beteiligten Behörden so viele Informationen und technische Details wie möglich zu übermitteln, um Rückfragen zu vermeiden und einen zügigen Bearbeitungsprozess zu gewährleisten. Zu berücksichtigen ist außerdem, dass das BAFA bzw. das BMWE im Rahmen der Prüfung neben der rein güterbezogenen Klassifizierung regelmäßig außen- und sicherheitspolitische Aspekte einbezieht, wonach sich die konkrete Bearbeitungsdauer richten kann. Grundsätzlich haben die zuständigen Behörden bei ihrer Entscheidung einen Einschätzungsspielraum, der private Interessen und Wettbewerbsfähigkeit der Industrie mit öffentlichen Interessen, wie der Sicherheitspolitik und Achtung der Menschenrechte, in Ausgleich bringen muss.
Der Verstoß gegen regulatorische Anforderungen kann erhebliche Straf- und Bußgeldrisiken nach sich ziehen
Die Nichteinhaltung der Vorschriften des Außenwirtschaftsrechts und Kriegswaffenkontrollrechts kann erhebliche rechtliche und wirtschaftliche Konsequenzen nach sich ziehen, sodass eine sorgfältige Prüfung der rechtlichen Umstände im konkreten Fall stets geboten ist. Zur Implementierung von Prozessen und zwecks Risikominimierung empfiehlt sich die Einführung eines Compliance-Systems. Ein solches System sollte insbesondere klare Zuständigkeiten, standardisierte Klassifizierungs- und Genehmigungsprozesse, interne Kontrollmechanismen, Schulungen der relevanten Mitarbeitenden sowie ein wirksames Dokumentations- und Eskalationsverfahren umfassen.
Vorsätzliche Verstöße gegen zentrale exportkontrollrechtliche Verpflichtungen, insbesondere gegen bestehende Genehmigungspflichten von Dual-Use-Gütern und Rüstungsgütern sowie gegen Embargo- und Sanktionsvorschriften, sind strafbewehrt und können mit Freiheitsstrafen von bis zu 15 Jahren geahndet werden. Fahrlässige Zuwiderhandlungen stellen demgegenüber regelmäßig Ordnungswidrigkeiten dar und können mit Geldbußen von bis zu EUR 500.000 sanktioniert werden.
Das KrWaffKontrG enthält eigene Sanktionen. Dazu gehören insbesondere der Umgang mit Kriegswaffen ohne Genehmigung, die Herstellung oder der Handel mit Kriegswaffen sowie die Förderung solcher Handlungen. Auch hier drohen erhebliche Freiheitsstrafen. Der Verstoß gegen Meldepflichten oder sonstige Pflichten gilt als Ordnungswidrigkeit, die mit Bußgeldern bis EUR 5.000 belegt ist.
Besonders relevant in diesem Zusammenhang ist zudem die persönliche Haftung von Geschäftsführern und leitenden Angestellten. Diese können sowohl strafrechtlich als auch für Ordnungswidrigkeiten zur Verantwortung gezogen werden, wenn sie ihre Organisations- und Überwachungspflichten verletzen. Gemäß § 30 OWiG kann außerdem das Unternehmen selbst mit einer Verbandsgeldbuße belegt werden.
Kenntnis der regulatorischen Anforderungen ist wichtiger denn je
Die aktuellen geopolitischen Entwicklungen zeigen, wie schnell sich zivile Güter in sicherheitsrelevante Schlüsseltechnik verwandeln können. Unternehmen, die Drohnen entwickeln und herstellen, bewegen sich daher häufig in einem Spannungsfeld zwischen Innovationsfreiheit, wirtschaftlichen Chancen und sicherheitspolitischer Verantwortung. Eine präzise Gütereinstufung, eine belastbare Compliance-Organisation sowie ein strukturiertes Genehmigungsverfahren sind daher nicht nur rechtliche Pflicht, sondern zentraler Bestandteil verantwortungsvoller Unternehmensführung. Die Nutzung von allgemeinen Genehmigungen kann zudem Verfahren vereinfachen und somit wertvolle Zeit sparen.
