Kartellrecht Kompakt #7 – Kartellrechtliche Bußgeldverfahren in der Europäischen Union und in Deutschland
Im Falle einer Bußgeldentscheidung durch die Kartellbehörden bergen sie ein erhebliches finanzielles Risiko. Aber auch bereits während die Kartellbehörden ermitteln binden kartellrechtliche Bußgeldverfahren erhebliche Unternehmensressourcen und betreffen häufig eine Vielzahl von Unternehmensbereichen (z.B. Legal, Vertrieb, Einkauf, Controlling, etc.).
Dieser Beitrag gibt einen Überblick über den Ablauf von Bußgeldverfahren der Europäischen Kommission und des Bundeskartellamts vom ersten Kontakt mit der Kartellbehörde bis zur gerichtlichen Überprüfung.
Rechtlicher Rahmen und Zuständigkeiten
Die Europäische Kommission („Kommission“) verfolgt Kartellrechtsverstöße auf Grundlage der Kartellverfahrensverordnung VO (EG) 1/2003. Sie ist zuständig, wenn das Verhalten geeignet ist, den Handel zwischen Mitgliedstaaten spürbar zu beeinträchtigen. Die Kommission verfügt über weitreichende Ermittlungs- und Entscheidungsbefugnisse und kann Geldbußen bis zu 10 % des weltweiten Konzernumsatzes verhängen.
Das Bundeskartellamt verfolgt Kartellrechtsverstöße in einem Ordnungswidrigkeitenverfahren mit speziellen kartellrechtlichen Ermittlungs- und Bußgeldbefugnissen. Auch der deutsche Bußgeldrahmen beträgt bis zu 10 % des weltweiten Konzernumsatzes.
Verfahrensbeginn
Kartellverfahren beginnen häufig mit einem Kronzeugenantrag durch einen Kartellbeteiligten, einer Beschwerde eines Wettbewerbers bei der Kartellbehörde oder einem anonymen Hinweis auf eigens dafür eingerichteten Whistle-Blower-Portalen und Hinweisgebersystemen der Kartellbehörden. In jüngerer Vergangenheit haben die Kartellbehörden nach eigener Auskunft auch Kartellverfahren aufgrund von Markt- und Branchenauswertungen eingeleitet, insbesondere unter Verwendung von künstlicher Intelligenz beziehungsweise speziellen Suchalgorithmen. Auch aufgrund von Medienberichten über bestimmte Verhaltensweisen kann es zu einer Verfahrenseinleitung kommen.
Eine kartellrechtliche Durchsuchung („Dawn Raid“) markiert oft den ersten „formalen“ Kontakt eines Unternehmens mit der Kartellbehörde. Behördliche Auskunftsverlangen sind ebenfalls ein Mittel der Wahl, mit dem Kartellbehörden an Unternehmen herantreten, jedenfalls bei weniger gravierenden Vorwürfen oder im Rahmen von (weniger spezifischen) Wettbewerberbeschwerden.
Ermittlungsphase und Akteneinsicht
Die Kartellbehörden verfügen in Kartellbußgeldverfahren über ein breites Spektrum an Ermittlungsmaßnahmen: Durchsuchungen, formlose Anfragen und Nachfragen, formlose Auskunftsersuchen, förmliche Auskunftsverlangen und Auskunftsbeschlüsse, etc.
Auskunftsersuchen und Auskunftsverlangen
Die Rechtsgrundlage für Auskunftsverlangen der Europäischen Kommission bilden Art. 18 Abs. 1 bzw. Abs. 3 VO 1/2003; in Deutschland folgt die Kompetenz des Bundeskartellamtes in Kartellbußgeldverfahren aus § 82b Abs. 1 GWB i.V.m. § 59 Abs. 1 GWB.
Inhaltlich lassen sich kurze Sachstandsabfragen, umfangreiche Fragebögen sowie hochstrukturierte Datenerhebungen unterscheiden. Im Falle von Datenerhebungen beziehen sich diese regelmäßig auf E-Mail‑Korrespondenz, Chat-Verläufe, Kalender, und Messenger-Daten. In der Praxis der Europäischen Kommission werden dabei häufig sogenannte Suchwortabfragen verwendet. Diese verpflichten das betroffene Unternehmen dazu, für einzelne oder mehrere Postfächer alle E-Mails vorzulegen, die ein bestimmtes Suchwort enthalten.
Die Fristen von Auskunftsersuchen und Auskunftsverlangen sind regelmäßig eng bemessen. Eine nicht fristgemäße, nicht vollständige oder nichtzutreffende Antwort auf ein förmliches Auskunftsverlangen ist bußgeldbewehrt.
Die Beantwortung von Auskunftsersuchen und Auskunftsverlangen ist häufig mit einem erheblichen Aufwand verbunden, teilweise auch unter Einbeziehung externer IT-Dienstleister für die Datenerhebung und Datenauswertung. Auch flankierende Maßnahmen müssen erwogen werden, z.B. ob ein Legal Hold ausgesprochen werden soll, das heißt, dass bestimmte Daten unveränderlich und manipulationssicher gesichert werden, unabhängig davon, ob sie letztendlich der Kartellbehörde vorgelegt werden.
Interviews, Befragungen und schriftliche Stellungnahmen
Die Kartellbehörden führen sowohl informelle Gespräche mit den beteiligten Unternehmen bzw. deren Verteidigern und/oder führen formelle Anhörungen und Befragungen durch. Sämtliche mündliche Kommunikation mit der Kartellbehörde muss unternehmensintern dokumentiert werden, vor allem durch die Erstellung von Interviewprotokollen. Im Falle einer Befragung als Zeuge oder Betroffener muss der Zeuge sich auf die Befragung vorbereiten gegebenenfalls mithilfe externer Rechtsanwälte, jedoch ohne die Aussage des Zeugen inhaltlich zu beeinflussen.
Forensik und interne Untersuchung
Parallel zu den Ermittlungen des Bundeskartellamtes müssen Unternehmen den potenziellen Kartellrechtsverstoß intern aufklären. Nur dadurch kann das etwaige Haftungsrisiko und adäquate Verteidigungsmaßnahmen zutreffend beurteilt werden. Die interne Untersuchung ist daher Dreh- und Angelpunkt während der Ermittlungsphase der Kartellbehörde. Für die IT-Sichtung hat sich der Einsatz von eDiscovery‑Werkzeugen mit deduplizierten Datensätzen, Threading und KI-gestütztem Review bewährt.
Vertraulichkeitskennzeichnungen
Sowohl bei der Europäischen Kommission als auch bei dem Bundeskartellamt sind Vertraulichkeitskennzeichnungen, Schwärzungsanträge und – je nach Verfahren – Confidentiality Rings bzw. Datenräume üblich. Unternehmen sollten vertrauliche Informationen bzw. Dokumente frühzeitig kennzeichnen, die Vertraulichkeit begründen und getrennt verwahren und dokumentieren.
Akteneinsicht
Die Akteneinsicht dient der Wahrung der Verteidigungsrechte. In Verfahren der Europäischen Kommission wird Einsicht in nicht-vertrauliche Aktenbestandteile gewährt. Das Bundeskartellamt gewährt den externen Rechtsanwälten umfassende Akteneinsicht in die Ermittlungsakte, jedoch üblicherweise erst nach Abschluss der Ermittlungen des Bundeskartellamtes.
Kronzeugenantrag (Leniency)
Kronzeugenanträge („Leniency Statements“) stellen eine Besonderheit des Kartellbußgeldverfahrens dar. Ein erfolgreicher Kronzeugenantrag kann zu einem vollständigen Erlass oder einer erheblichen Verringerung des ansonsten verhängten Bußgeldes führen. Ein vollständiger Erlass kommt üblicherweise nur für den ersten Antragsteller in Betracht, während die nachfolgenden Antragsteller eine Reduktion der Bußgelder in der Reihenfolge ihrer Anträge und Abhängig vom Mehrwert ihrer Kooperation erhalten können.
Grundvoraussetzung für die Kronzeugenbehandlung ist typischerweise die frühzeitige, umfassende und wahrheitsgemäße Kooperation mit der Kommission oder dem Bundeskartellamt. Die Kronzeugenantragsteller müssen den Kartellrechtsverstoß beenden und geeignete Beweismittel, die den Tatnachweis durch die Kartellbehörde ermöglichen oder erleichtern vorlegen. Da ein solcher Kooperationsbeitrag häufig erst nach umfangreichen internen Ermittlungen erbracht werden kann, können Unternehmen bei der Europäische Kommission und dem Bundeskartellamt zu einem sehr frühen Zeitpunkt einen Kurzantrag („Marker“) setzten, um die Rangstelle des Kronzeugenantrages zu sichern. In dem Marker stellen Unternehmen nur die Grundzüge des Kartellrechtsverstoßes dar und sichern ihre umfassende Kooperation bei der Aufklärung des Verstoßes zu.
Im Falle eines Kartellbußgeldverfahrens der Europäischen Kommission muss gerade bei grenzüberschreitenden Sachverhalten die Kronzeugenbehandlung sorgsam zentral koordiniert werden. Zusätzlich zu einem Kronzeugenantrag bei der Europäischen Kommission können weitere, nationale (Kurz-)Kronzeugenanträge erforderlich sein.
Rechtliches Gehör
Als Ausprägung des Anspruchs auf rechtliches Gehör teilen die Kartellbehörden den betroffenen Unternehmen bzw. den handelnden Personen vor Erlass des Bußgeldbescheides die gegen sie erhobenen Vorwürfe und die Tatsachengrundlage, die diese Vorwürfe stützt, mit:
Statement of Objections (Europäische Kommission)
Die Europäische Kommission teilt den Adressaten in der Mitteilung der Beschwerdepunkte (Statement of Objections) die vorläufigen rechtlichen und tatsächlichen Vorwürfe mit (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VO 1/2003). Die Adressaten erhalten Akteneinsicht und können zu den Vorwürfen Stellung nehmen (Art. 27 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VO 1/2003).
Anhörungsschreiben / Abmahnung (BKartA)
In Deutschland erhalten Unternehmen regelmäßig im Zuge der Einräumung rechtlichen Gehörs vor Erlass der Bußgeldentscheidung ein ausführliches Anhörungs- bzw. Abmahnschreiben (§ 55 OWiG i.V.m. §§ 46 OWiG, 163a StPO). Häufig handelt es sich dabei um den Entwurf des Bußgeldbescheides. Auch hier besteht die Möglichkeit zur Stellungnahme auf die Vorwürfe der Kartellbehörde.
Settlement-Verfahren
Die Möglichkeit einer einvernehmlichen Verfahrensbeendigung (sogenanntes „Settlement“) kommt in Kartellbußgeldverfahren der Europäischen Kommission und des Bundeskartellamtes in Betracht. Durch ein Settlement mit der Kartellbehörde kann das letztendlich verhängte Bußgeld um weitere maximal 10 % verringert werden. Für das Settlementverfahren haben die Kommission und das Bundeskartellamt Leitlinien erlassen.
Bußgeldbemessung
Der Bußgeldrahmen für Kartellrechtsverstöße beträgt bis zu 10 % des weltweiten Konzernumsatzes des zuletzt abgeschlossenen Geschäftsjahres. Die konkrete Bußgeldberechnung durch das Bundeskartellamt und die Kommission orientiert sich stark am tatbezogenen Umsatz, aber auch an weiteren Faktoren wie Dauer- und Schwere der Zuwiderhandlung, eine etwaige Führungsrolle im Kartell („Ring Leader“), Kooperationsleistungen, Compliance-Anstrengungen, etc. Sowohl die Kommission als auch das Bundeskartellamt haben Leitlinien für die Bußgeldbemessung herausgegeben.
Der Einwand, ein verhängtes Kartellbußgeld nicht bezahlen zu können („Inability to pay-Defense“) bzw. entsprechende Anträge zu einer Reduktion oder Stundung des Kartellbußgeldes sind nur in eng umgrenzten Ausnahmefällen erfolgreich.
Die Bußgeldentscheidung
Das behördliche Kartellbußgeldverfahren wird durch eine förmliche Entscheidung abgeschlossen:
Europäische Kommission
Nach der Anhörung der beteiligten Unternehmen erlässt die Kommission einen förmlichen Beschluss, mit dem sie die Zuwiderhandlung feststellt und eine Geldbuße verhängt. Der Beschluss ist adressatenbezogen, umfasst detaillierte Tatsachenfeststellungen und rechtliche Würdigungen. Teile der Entscheidung werden veröffentlicht; vertrauliche Informationen werden geschwärzt.
Bußgeldentscheidung des BKartA
Das Bundeskartellamt erlässt eine Bußgeldentscheidung im Ordnungswidrigkeitenverfahren mit Begründung zu Sachverhalt, rechtlicher Einordnung und Bußgeldbemessungsgesichtspunkten. Die Veröffentlichungspraxis des Bundeskartellamtes ist zurückhaltender als die der Kommission. Es veröffentlicht jedoch üblicherweise zumindest eine Pressemitteilung über die Bußgeldentscheidung unter Nennung der bebußten Unternehmen.
Rechtsmittel und gerichtliche Kontrolle
Unternehmen, gegen die eine Bußgeldentscheidung ergangen ist, können sich gegen diese Entscheidung gerichtlich zur Wehr setzten:
EU: Nichtigkeitsklage bei EuG / EuGH
Unternehmen können die Kommissionsentscheidung vor dem Gericht der Europäischen Union (EuG) mit der Nichtigkeitsklage anfechten. Das Gericht der Europäischen Union verfügt über volle Nachprüfungskompetenz hinsichtlich der verhängten Geldbuße und überprüft außerdem die Tatsachenfeststellungen, Beweiswürdigung, Verfahren und Rechtsanwendung der Kommission, soweit diese angegriffen wird. Gegen das Urteil des EuG ist Rechtsmittel zum Europäischen Gerichtshof (EuGH) möglich, wenngleich die Prüfung des EuGH auf die Rechtsanwendung beschränkt ist. Der EuGH ist grundsätzlich keine weitere Tatsacheninstanz.
Deutschland: Einspruch zum OLG Düsseldorf / BGH
Gegen den Bußgeldbescheid des Bundeskartellamtes können Unternehmen Einspruch einlegen. Dieser führt zu einer umfassenden Überprüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht durch den spezialisierten Kartellsenat des OLG Düsseldorf. Gegen dessen Urteil ist Rechtsbeschwerde zum BGH möglich.
Aktuelle Entwicklungen in Kartellbußgeldverfahren
In den vergangenen Jahren agieren Kartellbehörden in Kartellbußgeldverfahren verstärkt daten- und IT-forensikgestützt. Dies schließt auch die Verwendung von Suchalgorithmen ein, sowohl bei der Suche nach kartellrechtlich relevanten Anhaltspunkten in öffentlich zugänglichen Quellen als auch bei der Auswertung von Daten im Zuge der Ermittlungsarbeit.
Sowohl in der EU als auch in Deutschland bleibt die Durchsetzungsintensität der Kartellbehörden hoch. Im Zuge der letzten Überarbeitung des deutschen Kartellgesetzes wurden dem Bundeskartellamt neue weitreichende Ermittlungskompetenzen verliehen. Die Europäische Kommission befindet sich momentan im Prozess der Evaluierung der Kartellverfahrensverordnung mit dem Ziel der Anpassung der Ermittlungsinstrumente an die aktuellen Anforderungen, insbesondere im Hinblick auf den Zugang zu und den Umgang mit digitalen Daten.
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