Public Procurement Act: EU-Kommission reformiert Vergaberecht

Der EU Public Procurement Act soll das europaweite Vergaberecht deutlich vereinfachen und es zugleich strategischer als bisher ausrichten. Auftraggeber und Bieter müssen sich auf gravierende Änderungen des Vergaberechts einstellen.

Public Procurement Act: Neuer Rechtsrahmen für das EU-Vergaberecht

Am 9. September 2026 hat die EU-Kommission ihren Vorschlag für ein umfassendes neues Regelwerk im europäischen Vergaberecht vorgelegt: den Public Procurement Act (COM(2026) 590, Verfahren 2026/0265 (COD)). Damit greift sie Forderungen auf, die bereits im vergangenen Jahr deutlich formuliert worden waren: Am 9. September 2025 hatte das Europäische Parlament in einer Entschließung zu einer gezielten Reform des Vergaberechts aufgerufen – für mehr Wettbewerbsfähigkeit, Nachhaltigkeit, Resilienz und Digitalisierung sowie eine Stärkung des Losgrundsatzes. Es schloss sich damit auch den Empfehlungen des Draghi-Berichts an, der ebenfalls eine Vereinfachung und strategische Neuausrichtung des Vergaberechts gefordert hatte.

Der neue Public Procurement Act enthält 149 Artikel in sieben Teilen und soll die drei aktuellen Richtlinien zum Vergaberecht (2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU) durch eine neue, europaweit unmittelbar geltende Verordnung ersetzen. Anders als bei einer Richtlinie entfällt damit der nationale Umsetzungsspielraum weitgehend – die Regeln würden künftig unmittelbar und einheitlich in allen Mitgliedstaaten gelten. Der Vorschlag stützt sich auf Art. 114 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Zugleich zieht er die Vergabevorschriften aus 13 sektoralen Rechtsakten in das neue Regelwerk hinein, darunter die Netto-Null-Industrie-Verordnung, die Verordnung über kritische Rohstoffe und den Cyber Resilience Act.

Welche Änderungen am EU-Vergaberecht sind geplant?

Die neue Verordnung stellt nicht nur eine inhaltliche Straffung und Bündelung dar, sondern enthält auch völlig neue Elemente. Besonders hervorzuheben sind die folgenden Punkte:

• Nur noch drei reguläre Verfahrensarten und Einführung eines neuen Innovationsverfahrens
• Mehr Flexibilität durch erleichterte Verhandlungen, Markterkundungen und vereinfachte Verwaltungsabläufe
• Schaffung eines vernetzten Systems europäischer Vergabeplattformen
• Erhebung des besten Preis-Qualitäts-Verhältnisses (BPQR) zur Standardvergabemethode
• Schaffung eines Rahmens für „europäische Präferenz“ (faktisches „Made-in-Europe“-Kriterium)
• Stärkere Gewichtung von Umwelt-, Gesellschafts- und Innovationszielen
• Engere Grenzen bei Eignungsanforderungen, Rahmenvereinbarungen und Konzessionen

Neue Vergabeverfahren: Public Procurement Act reduziert Verfahrensarten

Im Kern werden die Verfahrensarten auf drei reguläre Wege reduziert: ein offenes Verfahren (Art. 34), ein dynamisches Verfahren (Art. 36 ff.) und das neue Innovationsverfahren (Art. 41 ff.). Zwischen den beiden Hauptverfahren können Auftraggeber künftig frei wählen (Art. 31); die bisherigen Zulässigkeitsvoraussetzungen, die den Zugang zum Verhandlungsverfahren begrenzen, entfallen damit. Beim offenen Verfahren reichen Unternehmen unmittelbar von Beginn an Angebote ein; die Frist dafür soll künftig mindestens 20 statt bisher 30 bis 35 Tage betragen (Art. 34 Abs. 2). Beim dynamischen Verfahren werden Teilnehmer zunächst zugelassen und im Verlauf aufgefordert, für einzelne, während der Laufzeit anfallende Vergaben, Angebote abzugeben bzw. in Verhandlungen einzutreten; zum ersten Einzelauftrag darf frühestens 25 Tage nach der Bekanntmachung aufgefordert werden (Art. 37 Abs. 3). Das Innovationsverfahren ist speziell dafür gedacht, gesellschaftliche Herausforderungen nicht mit fertigen Standardlösungen, sondern durch Entwicklung, Test, Validierung und anschließende Beschaffung neuer Lösungen zu begegnen. 

Mehr Flexibilität und schlankere Verfahren

Verhandlungen sollen künftig grundsätzlich in allen Verfahren zulässig sein – über alle nicht wesentlichen Merkmale der Leistung und unter der Vorgabe, dass in jeder Runde echter Wettbewerb erhalten bleibt (Art. 33). Für Ausnahmefälle wie Alleinstellungsmerkmale, nationale Sicherheit oder extreme Dringlichkeit sieht der Entwurf zudem ein Sonderverfahren ganz ohne Wettbewerb und vorherige Bekanntmachung vor, bei dem lediglich das Ergebnis zu veröffentlichen ist (Art. 46 ff.). Die erweiterte Verhandlungsmöglichkeit ist Teil eines umfassenderen Flexibilisierungsansatzes. Beispielsweise sollen auch Vertragsänderungen bis zu 15 Prozent des Auftragswerts einheitlich als unwesentlich gelten (Art. 106 Abs. 2). Markterkundungen vor Verfahrensbeginn sollen ausdrücklich gefördert, Verwaltungsabläufe – etwa bei Eignungsnachweisen, Fristen und Dokumentationspflichten – spürbar vereinfacht und die öffentliche Beschaffung insgesamt stärker an privatwirtschaftliche Einkaufsprozesse angelehnt werden. 

Für Vergabestellen bedeutet das größere Gestaltungsspielräume, zugleich aber auch mehr Verantwortung: Je flexibler das Verfahren, desto wichtiger wird die nachvollziehbare Dokumentation der Verhandlungs- und Wertungsentscheidungen, um Transparenz und Gleichbehandlung zu wahren. Auch die größere Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen und Manipulationen kann kaum von der Hand gewiesen werden.

Digitale Vergabe: EU-weites Netzwerk für E-Vergabeplattformen

Als zentrale Neuerung sieht der Entwurf auch die Schaffung eines europaweiten „digitalen Ökosystems“ für Vergaben vor. Dabei handelt es sich allerdings nicht um eine völlig neue Plattform, die die bisherigen nationalen E-Vergabeplattformen ersetzen soll, sondern um ein Interoperabilitätsnetz, in das die bestehenden nationalen wie lokalen, öffentlichen wie privaten E-Vergabe-Systeme über harmonisierte Standards eingebunden werden (Art. 128, 131). Diese Lösung folgt dem klaren Votum der zweiten öffentlichen Konsultation, in der sich 65 Prozent der Teilnehmer für die Beibehaltung und Vernetzung bestehender Plattformen aussprachen und nur 12 Prozent eine zentrale EU-Plattform bevorzugten. 

Aufmerksamkeit verdienen auch die Anforderungen an die Plattformanbieter selbst: Sie müssen ihren Sitz im Europäischen Wirtschaftsraum haben, in europäischem Eigentum und unter europäischer Kontrolle stehen, sämtliche Verfahrensdaten im EWR vorhalten und dürfen für die Kommunikation über das Netz keine Entgelte erheben (Art. 131); die Mitgliedstaaten richten dafür eine Aufsicht mit Sanktionsbefugnissen bis hin zum vorübergehenden Tätigkeitsverbot ein. Hinzu kommen nationale Vergabedatenräume (Art. 134), deren Meldepflichten bis unter die Schwellenwerte reichen: Erfasst werden sollen auch abgeschlossene Aufträge ab 10.000 Euro sowie Inhouse-Vergaben einschließlich ihrer Begründung. Ergänzend zu diesen Regelungen sieht der Entwurf vor, dass die Kommission auch eine eigene, quelloffene eProcurement-Plattform bereitstellen muss.

Abgesehen davon wird die Kommission zur Einrichtung einer neuen Eignungsplattform verpflichtet. Über diese soll dann eine digitale Eignungsprüfung nach dem Once-Only-Prinzip möglich sein: Unternehmen müssen ihre Eignung künftig also nur noch einmal digital nachweisen, ähnlich einem Präqualifizierungsverfahren. Dass damit auch Herausforderungen verbunden sind, liegt auf der Hand: Wie etwa wird sichergestellt, dass die Eignungsanforderungen den (jedenfalls bislang) erforderlichen Auftragsbezug aufweisen?

Die dafür nötige Infrastruktur soll jedenfalls bis zum 30. Juni 2028 in allen Mitgliedstaaten verfügbar sein (Art. 133 Abs. 5); die nationalen Register – vom Strafregister über Steuer- und Sozialversicherungsdaten bis zu Insolvenz- und Handelsregister – sind bis zum 15. Juni 2029 anzubinden (Art. 29). 

Zuschlagskriterien: Bestes Preis-Qualitäts-Verhältnis wird Standard

Der Entwurf macht das beste Preis-Qualitäts-Verhältnis zum Regelmaßstab der Zuschlagsentscheidung und will reine Niedrigpreisvergaben zurückdrängen. Abgesichert wird das durch Mindestgewichtungen für Qualitätskriterien von grundsätzlich 30 Prozent und bei arbeitsintensiven Aufträgen 50 Prozent (Art. 98 Abs. 4). Als arbeitsintensiv gilt dabei ein Auftrag, bei dem die Arbeitskosten normalerweise mindestens die Hälfte des Auftragswerts ausmachen (Art. 6 Nr. 10). Die Qualitätskriterien können ausdrücklich auch Umwelt-, Sozial-, Innovations-, Sicherheits-, Resilienz- und gegebenenfalls Präferenzaspekte umfassen. Ein reiner Preiszuschlag bleibt nach dem „comply or explain“-Prinzip der Kommission nur möglich, wenn die Qualität bereits über Leistungsbeschreibung oder Ausführungsbedingungen gesichert ist und die Abweichung in der Wettbewerbsbekanntmachung begründet wird (Art. 98 Abs. 5). 

Für die deutsche Vergabepraxis wäre das ein spürbarer Einschnitt, da § 127 GWB bislang keine verbindliche Mindestgewichtung kennt. Auch wird dies Standardvergaben, die ohne Weiteres nach Preis entschieden werden könnten, unnötig verkomplizieren.

„European preference“: Neue EU-Präferenzen bei öffentlichen Aufträgen

Mit dem Konzept der „European preference“ schafft der Entwurf einen horizontalen Instrumentenkasten für ein faktisches „Made-in-Europe“-Kriterium (Art. 70 ff.). Öffentliche Auftraggeber sollen die Teilnahme auf Unions- oder anderweitig „covered“ Anbieter beschränken, einen Mindestanteil an EU- oder gedeckter Herkunft verlangen, europäischen Angeboten Bewertungsvorteile einräumen oder Angebote mit einem erfassten Anteil von unter 50 Prozent des Angebotswerts zurückweisen können (Art. 73). Voraussetzung ist jeweils, dass dies in der Bekanntmachung angekündigt wird. In bestimmten Fällen kann die Kommission solche Präferenzen sektorbezogen sogar verpflichtend anordnen; umgekehrt kann sie auch die Vorzugsbehandlung einzelner Drittstaaten – etwa der USA, Großbritanniens, Japans oder Südkoreas – per delegiertem Rechtsakt aufheben, wenn diese europäischen Unternehmen keinen fairen Marktzugang gewähren. Ausnahmen bleiben vorgesehen, etwa wenn es keine geeigneten Angebote aus dem Unionsraum gibt oder die Anwendung unverhältnismäßige Mehrkosten verursachen würde (Art. 76). 

Der Entwurf kodifiziert damit die Kolin-Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 22. Oktober 2024 – C-652/22): Der Gleichbehandlungsgrundsatz soll ausdrücklich nur noch für Unternehmen aus der Union und aus erfassten, d.h. assoziierten Drittstaaten gelten (Art. 4 Abs. 2). Anbieter aus nicht erfassten Drittstaaten hätten damit keinen gesicherten Zugang zu europäischen Vergabeverfahren mehr.

Nachhaltige Vergabe: Umwelt-, Sozial- und Innovationsziele werden wichtiger

Umwelt-, Sozial- und Innovationsziele werden im Entwurf von bloßen Nebenbelangen zu ausdrücklich benannten Steuerungszielen des Vergaberechts aufgewertet. Dafür schafft der Entwurf eigene Kapitel zu grüner, sozial verantwortlicher und innovationsorientierter Beschaffung und erlaubt beziehungsweise verlangt, solche Ziele über Leistungsbeschreibung, Zuschlagskriterien und Vertragsausführungsbedingungen systematisch einzubinden. Für bestimmte Produktgruppen – etwa Bauprodukte, Ökodesign-Produkte, Batterien, Verpackungen, Netto-Null-Technologien und schwere Nutzfahrzeuge – sollen Umweltanforderungen künftig sogar verpflichtend werden (Art. 54 i. V. m. Anhang VII). 

Die neuen Steuerungsziele reichen von Kreislaufwirtschaft, Energieeffizienz und EU-Ecolabel über Barrierefreiheit, faire Arbeitsbedingungen und Menschenrechte in Lieferketten bis zur Förderung innovativer Lösungen sowie der Beteiligung von Start-ups und KMU. Bei größeren Bauaufträgen ab 25 Millionen Euro soll zudem Building Information Modeling (BIM) verpflichtend werden (Art. 65). Eine EU-weite Tariftreuepflicht, wie sie unter anderem der Wirtschafts- und Sozialausschuss gefordert hatte, sieht der Entwurf hingegen nicht vor – die bloße Einhaltung von Arbeits- und Sozialrecht einschließlich Tarifverträgen gilt ausdrücklich aber auch nicht bereits als sozial verantwortliche Beschaffung (Art. 55 Abs. 4).

Neue Regeln für Eignung, Rahmenvereinbarungen und Konzessionen

Weniger Aufmerksamkeit als die strategischen Themen dürften zunächst die Änderungen im Verfahrensalltag finden – für die Praxis sind sie gleichwohl erheblich. Eignungskriterien bleiben freiwillig, müssen aber zur Komplexität und zum Risiko des Auftrags verhältnismäßig sein (Art. 27 Abs. 3). Wie dies mit dem oben beschriebenen „Once only“-System kompatibel ist, erscheint zweifelhaft. Zwei neue Obergrenzen sollen kleinen und mittleren Unternehmen den Zugang erleichtern: Nach dem geplanten Art. 27 Abs. 7 darf ein geforderter Mindestumsatz grundsätzlich nur bis zu 50 Prozent des geschätzten jährlichen Auftragswerts betragen – § 45 Abs. 2 VgV lässt bislang das Doppelte des Auftragswerts zu –, und nach Art. 27 Abs. 6 dürfen Auftraggeber grundsätzlich nicht mehr verlangen, dass Bewerber bereits öffentliche Aufträge ausgeführt haben. Wer mit standardisierten Eignungs- und Referenzanforderungen arbeitet, wird diese also überprüfen müssen.

Die Laufzeiten von Rahmenvereinbarungen werden kürzer: Statt bislang vier Jahren – im Sektorenbereich acht – sollen künftig drei Jahre bei einem Auftragnehmer und fünf Jahre bei mehreren Auftragnehmern gelten (Art. 103 Abs. 2); Laufzeit und maximaler Gesamtwert beziehungsweise Höchstmenge sind in der Bekanntmachung anzugeben (Art. 103 Abs. 3). Inwieweit dies die Verwaltung entlasten soll, bleibt rätselhaft. 

Konzessionen verlieren ihr eigenes Verfahrensregime und werden nach denselben Verfahren vergeben wie öffentliche Aufträge (Art. 123); vorgeschaltet ist eine strukturierte Risikobewertung, in der Betriebs- und allgemeine Vertragsrisiken zu unterscheiden und nach objektiven Kriterien zu verteilen sind (Art. 120). Bei der Unterauftragsvergabe verzichtet der Entwurf auf eine Begrenzung der „Kettenlänge“, verbietet aber die vollständige Weitergabe des Auftrags oder des eigenen Anteils (Art. 24 Abs. 1). 

Was im Vergaberecht unverändert bleiben soll

Ebenso wichtig wie die Neuerungen ist, was der Entwurf gerade nicht antastet. Die EU-Schwellenwerte bleiben auf dem heutigen Niveau und weiterhin an den zweijährlichen Revisionsmechanismus des WTO-Beschaffungsübereinkommens gebunden (Art. 2); die unter anderem vom Ausschuss der Regionen geforderte Anhebung hat sich nicht durchgesetzt. Unberührt bleiben auch die Rechtsmittelrichtlinien 89/665/EWG und 92/13/EWG (Art. 35 Abs. 2) – am Nachprüfungsverfahren nach §§ 155 ff. GWB ändert sich also nichts. Verteidigungs- und Sicherheitsaufträge verbleiben außerhalb der Verordnung; die Richtlinie 2009/81/EG gilt fort (Art. 78). Auch der Unterschwellenbereich bleibt national geregelt – allerdings mit der genannten Einschränkung, dass Auftragsdaten künftig auch unterhalb der Schwellenwerte zu melden wären. Und beim Losgrundsatz bleibt es bei einer Prüf- und Begründungspflicht (Art. 100); eine unionsweite Losvergabepflicht sieht der Entwurf nicht vor, erlaubt den Mitgliedstaaten aber ausdrücklich, eine solche vorzuschreiben (Art. 100 Abs. 7). § 97 Abs. 4 GWB wäre damit abgesichert.

Zeitplan und weiteres Gesetzgebungsverfahren

Zum jetzigen Zeitpunkt handelt es sich nur um einen Vorschlag der Kommission, nicht um geltendes Recht. Er durchläuft nun das ordentliche Gesetzgebungsverfahren mit dem Europäischen Parlament und dem Rat der EU; erste Beratungen im Rat stehen unmittelbar bevor. Nach der Roadmap „One Europe, One Market“, die Parlament und Kommission sowie die Ratspräsidentschaft im April 2026 unterzeichnet haben, sollen die Verhandlungen bis zum vierten Quartal 2027, also in einem guten Jahr,  abgeschlossen sein. Selbst dann würde die Verordnung erst zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten gelten (Art. 149) – mit einer unmittelbaren Wirkung in der Praxis ist also frühestens 2029/2030 zu rechnen. Bis dahin bleiben die geltenden Vergaberichtlinien und ihre nationalen Umsetzungen, in Deutschland etwa das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), die Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) und die Sektorenverordnung (SektVO), unverändert in Kraft. Bemerkenswert ist allerdings, dass der Entwurf bislang keine Übergangsregelungen für laufende Verfahren, Rahmenvereinbarungen oder dynamische Beschaffungssysteme enthält, obwohl die Überschrift des Schlussteils sie ankündigt – ein Punkt, den die Praxis im weiteren Verfahren im Blick behalten sollte.

Was müssen Bieter und Auftraggeber in Zukunftbeim Public Procurement beachten?

Unmittelbarer Handlungsbedarf besteht derzeit nicht – der Vorschlag steht noch relativ am Anfang des Gesetzgebungsverfahrens, in dem sich noch zahlreiche Details ändern können. Angesichts einiger wie aufgezeigt kritischer Elemente dürfte sich aber insbesondere für die öffentliche Hand empfehlen, sich aktiv in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen.

Schon jetzt zeichnen sich auch einige Entwicklungen ab, auf die sich beide Seiten vorbereiten sollten:

Öffentliche Auftraggeber: Wertungssystematik und digitale Infrastruktur

Für öffentliche Auftraggeber wird die verbindliche Mindestgewichtung von Qualitätskriterien voraussichtlich die größte Umstellung bedeuten. Wer seine Wertungssystematik schon heute schrittweise vom Niedrigstpreis weg entwickelt, ist für den Übergang gut aufgestellt. Hinzu kommt der Aufbau der digitalen Infrastruktur: Nationale Koordinierungsstelle, Vergabedatenraum und Anbindung an den elektronischen Eignungsdienst sind unabhängig vom endgültigen Verhandlungsergebnis mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Bei länger laufenden Entscheidungen für eine Vergabeplattform lohnt sich daher schon jetzt der Blick darauf, ob der jeweilige Anbieter die kommenden europäischen Anbindungs- und Standardanforderungen erfüllen kann. Wer mit standardisierten Vergabeunterlagen arbeitet, sollte zudem die geplanten Grenzen für Eignungsanforderungen im Auge behalten – gedeckelte Mindestumsätze und das weitgehende Verbot, Referenzen über öffentliche Aufträge zu verlangen, betreffen die Standardbausteine vieler Vergabestellen unmittelbar. Auch die geplante Verkürzung der Laufzeiten von Rahmenvereinbarungen auf drei beziehungsweise fünf Jahre sowie die neue Pflicht zur Begründung, wenn ein Auftrag nicht in Lose aufgeteilt wird, sollten Vergabestellen im Blick behalten.

Bieter: Wertschöpfungsanteile und Angebotskalkulation

Für Bieter – insbesondere Unternehmen mit Lieferketten außerhalb der EU – lohnt sich schon jetzt eine erste Bestandsaufnahme, welcher Anteil der eigenen Wertschöpfung innerhalb der Union oder in „gedeckten“ Drittstaaten erbracht wird. Fällt dieser Anteil unter die vorgesehene 50-Prozent-Schwelle, könnten Angebote in bestimmten Verfahren künftig von vornherein ausgeschlossen werden. Auch bei der Kalkulation von Angeboten wird sich die Gewichtsverschiebung zugunsten von Qualitätskriterien auswirken: Unternehmen sollten ihre Angebote stärker auf nachvollziehbare, gut dokumentierte Qualitäts-, Umwelt- und Sozialkriterien ausrichten, statt allein auf den Preis zu setzen. Bei Unteraufträgen zeichnet sich zudem eine Pflicht zur Offenlegung und Benennung von Nachunternehmern ab, insbesondere bei Bau-, Vor-Ort- und sicherheitsrelevanten Leistungen. 

In jedem Fall sind sowohl Auftraggeber als auch Bieter gut beraten, den weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens aktiv zu verfolgen.