Die neue Droh­nen-Ver­ord­nung

Mit Erlass der „Verordnung zur Regelung des Betriebs von unbemannten Fluggeräten“ in der im Bundeskabinett abgestimmten Fassung vom 18. Januar 2017 (BR-Drs. 39/17) werden Änderungen in der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO), der Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO) sowie der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vorgenommen.

Was sind die Eckpunkte der neuen Regelungen? Ertönt eine deutsche Solistenstimme oder erklingt ein europäisches Streichkonzert?

Die wesentlichen Regelungen beschreibt das BMVI wie folgt:

1. Kennzeichnungspflicht: Alle Flugmodelle und unbemannten Luftfahrtsysteme ab einer Startmasse von mehr als 0,25 kg müssen künftig gekennzeichnet sein, um im Schadensfall schnell den Halter feststellen zu können. Die Kennzeichnung erfolgt mittels Plakette mit Namen und Adresse des Eigentümers.

Kennzeichnungspflicht für alle Drohnen ab einer Startmasse von 250g

Die sog. Drohnen werden nach aktueller Rechtslage im deutschen Luftrecht entweder als „Flugmodell“ eingeordnet, wenn sie zu Zwecken des Sports oder der Freizeitgestaltung betrieben werden; oder sie gelten als „unbemanntes Luftfahrtsystem“, wenn sie zu anderen insbesondere gewerblichen Zwecken betrieben werden.

Mithin erfasst die deutsche Kennzeichnungspflicht alle (zivilen) Drohnen ab einer Startmasse von 250g. Nach einer Übergangsfrist von sechs Monaten ab Inkrafttreten der Verordnung sind diese Drohnen mit einer dauerhaften und feuerfesten Beschriftung zu versehen. Ein Verstoß gegen die Kennzeichnungspflicht stellt eine Ordnungswidrigkeit dar, die mit einem Bußgeld bis zu 50.000 EUR geahndet werden kann.

Der angegebene „Eigentümer“ muss nicht identisch sein mit dem nach den Grundsätzen der Gefährdungshaftung in Anspruch zu nehmenden „Halter“ (vgl. § 33 LuftVG), dem „Betreiber“ sowie dem jeweiligen „Steuerer“. Die Verordnungsbegründung geht allerdings nachvollziehbar davon aus, dass über den Eigentümer sich im Schadensfall Halter und Betreiber ermitteln lassen (BR-Drs. 39/17, S. 16.)

BMVI lehnt Registrierungspflicht des Drohnenbetreibers ab

Die aktuelle Diskussionsgrundlage für die Entwicklung von Regelungen auf europäischer Ebene stellt die unverbindliche „‘Prototype’ Commission Regulation on Unmanned Aircraft Operations“ der EASA vom 22. August 2016 dar (Prototyp-Verordnung). Abgesehen von reinen Spielzeugdrohnen mit einer Startmasse von weniger als 250g, eine Flughöhenbegrenzung von 50m, einer maximalen Entfernungsmöglichkeit vom Steuerer von 100m sowie einer Höchstgeschwindigkeit von 15 m/s ist neben einer Kennzeichnung des Fluggeräts auch eine Registrierung des Betreibers im Gespräch.

Von einer Registrierungspflicht hat das BMVI hingegen ausdrücklich abgesehen, weil der mit der Schaffung einer zentralen Datenbank verbundene Verwaltungsaufwand zum Nutzen eines solchen Registers außer Verhältnis stünde. Die Prototyp-Verordnung der EASA geht sogar noch einen Schritt weiter und sieht regelmäßig eine elektronische Identifizierung vor, die es ermöglichen soll, Drohnen bereits im Flug und ohne einen tatsächlichen physischen Zugriff identifizieren zu können.

Vor dem Hintergrund fragt sich, welcher Zweck mit der Kennzeichnungspflicht für Drohnen verfolgt werden soll. Nimmt man allein ein Szenario in den Blick, in dem es durch eine Drohne im Flug oder durch einen Absturz zu einem Personen- oder Sachschaden kommt, dürfte der Betroffene der Drohne habhaft werden bzw. Kenntnis von der (ordnungsgemäß) angebrachten Kennzeichnung nehmen können.

Soll allerdings bereits im Flug überprüft werden können, ob eine ordnungsgemäße Kennzeichnung erfolgt ist oder um welche Drohne von welchem Betreiber mit welcher Erlaubnis es sich handelt, greift eine Beschriftung wohl zu kurz. Kann ein Anlagenbetreiber oder der Eigentümer eines Wohngrundstücks, für die nun grundsätzlich Überflugsverbote gelten sollen, den Verantwortlichen nicht anders identifizieren als der Drohne habhaft zu werden, und ist – unterstellt – obrigkeitliche Hilfe nicht rechtzeitig zu erlangen, könnte dies zu Selbstverteidigung und Selbsthilfe Anlass geben.

Auch wenn das Bemühen hervorzuheben ist, durch die Regelungen zur Kennzeichnungspflicht die Drohnenbetreiber und die Verwaltung nicht unverhältnismäßig zu belasten, bleibt unklar, wie die Betriebsvorschriften behördlicherseits kontrolliert und die Rechte von Betroffenen effektiv durchgesetzt werden sollen.

Kenntnisnachweis für Drohnen-Piloten

Der jeweilige „Steuerer“ einer Drohne mit einer Startmasse ≥ 2 kg ist zum Nachweis seiner Fähigkeiten und Kenntnisse verpflichtet:

1. Kenntnisnachweis: Für den Betrieb von Flugmodellen und unbemannten Luftfahrtsystemen ab 2 kg–Kilogramm ist künftig ein Kenntnisnachweis erforderlich. Der Nachweis erfolgt durch a) gültige Pilotenlizenz, b) Bescheinigung nach Prüfung durch eine vom Luftfahrt-Bundesamt anerkannte Stelle (auch online möglich), Mindestalter: 16 Jahre c) Bescheinigung nach Einweisung durch einen Luftsportverein (gilt nur für Flugmodelle), Mindestalter 14 Jahre. Die Bescheinigungen gelten für 5 Jahre. Für den Betrieb auf Modellfluggeländen ist kein Kenntnisnachweis erforderlich.

Ein Verstoß kann als Ordnungswidrigkeit mit bis zu 50.000 EUR geahndet werden.

Der Kenntnisnachweis bezieht sich auf die Anwendung und Navigation der Fluggeräte, die einschlägigen luftrechtlichen Grundlagen sowie die örtliche Luftraumordnung. Ein Nachweis praktischer Fähigkeiten ist damit nicht verbunden. Die Gültigkeit der Bescheinigungen ist regelmäßig auf fünf Jahre befristet. Der Verordnungsgeber antizipiert, dass sich die technischen und die europarechtlichen Rahmenbedingungen ändern und eine Auffrischung der Kenntnisse erfordern könnten (vgl. BR-Drs. 39/17, S. 29).

Drohnen-Verordnung: Erlaubnispflicht grundsätzlich erst für Drohnen ab 5 kg

Auf europäischer und internationaler Ebene wird ein risikobasierter Ansatz verfolgt. Sämtliche Maßnahmen zur Erreichung eines angemessenen Sicherheitsniveaus müssen zu der Art der Tätigkeit und dem damit verbundenen Risiko in einem angemessenen Verhältnis stehen. In Übereinstimmung mit diesem Ansatz wird mit der deutschen Drohnen-Verordnung die generelle Erlaubnispflicht für unbemannte Luftfahrtsysteme aufgegeben und eine weitgehende Gleichbehandlung mit Flugmodellen (Drohnen für Freizeit und Sport) eingeführt.

Allerdings zieht die deutsche Drohnen-Verordnung eine klare Grenze bei einer Startmasse von 5 kg:

1. Erlaubnisfreiheit: Für den Betrieb von Flugmodellen und unbemannten Luftfahrtsystemen unterhalb einer Gesamtmasse von 5 kg ist grundsätzlich keine Erlaubnis erforderlich. Der Betrieb durch Behörden oder Organisationen mit Sicherheitsaufgaben, z.B. Feuerwehren, THW, DRK etc., ist generell erlaubnisfrei.
2. Erlaubnispflicht: Für den Betrieb von Flugmodellen und unbemannten Luftfahrtsystemen über 5 kg und für den Betrieb bei Nacht ist eine Erlaubnis erforderlich. Diese wird von den Landesluftfahrtbehörden erteilt.
3. Chancen für die Zukunftstechnologie: Gewerbliche Nutzer brauchten für den Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen bisher eine Erlaubnis – unabhängig vom Gewicht. Künftig ist für den Betrieb von unbemannten Luftfahrtsystemen unterhalb von 5 kg grundsätzlich keine Erlaubnis mehr erforderlich. Zudem wird das bestehende generelle Betriebsverbot außerhalb der Sichtweite aufgehoben. Landesluftfahrtbehörden können dies künftig für Geräte ab 5 kg erlauben.

Nach der Begründung zu § 21a Abs. 1 Nr. 1 (vgl. BR-Drs. 39/17, S. 19) wird ein erhöhtes Risiko gesehen, weil eine größere Batteriekapazität und damit eine größere Maximalflughöhe und –dauer möglich sei. Diese Argumentation überrascht, denn der Betrieb von Drohnen wird – außerhalb von genehmigten Flugmodellplätzen – in Flughöhen über 100 m über Grund ohnehin verboten bzw. erlaubnispflichtig sein. Unabhängig von der Startmasse müsste es vielmehr darauf ankommen, ob beispielsweise durch technische Vorkehrungen sichergestellt ist, dass eine Drohne im Betrieb bestimmte Parameter nicht überschreitet.

Außerdem verweist die Verordnungsbegründung darauf, dass eine hohe Masse im Fall einer Kollision auch ein hohes Schadensmaß bedeute. Das Vogelschlagszenario zum Test der Belastungs- und Widerstandsfähigkeit von Triebwerken gehe von einem ca. 3,5 kg schweren Vogel aus. Auch bei diesem Argumentationsstrang hätte es – zumindest auf den ersten Blick – näher gelegen, eine Grenze bei 3,5 kg oder weniger zu ziehen, wenn es allein auf das Schadensmaß eines etwaigen Zusammenstoßes mit einem Triebwerk ankommen soll.

Die Prototyp-Verordnung der EASA, die als Diskussionsgrundlage auf europäischer Ebene fungiert, verfolgt einen differenzierteren, risikobasierten Ansatz. Selbst in der erlaubnisfreien „Open“-Kategorie sollen Startmassen bis zu 25 kg möglich sein. Das von dem jeweiligen Betrieb von Drohnen unterschiedlicher Klassen ausgehende Risiko wird hingegen durch eine Vielzahl anderer Parameter auf einem akzeptablen Gesamtniveau gehalten.

Betriebsverbote nach der Drohnen-Verordnung

§ 21 b Abs. 1 der Drohnen-Verordnung sieht eine Reihe von Betriebsverboten vor.

6. Betriebsverbot: Ein Betriebsverbot gilt künftig für Flugmodelle und unbemannte Luftfahrtsysteme– außerhalb der Sichtweite für Geräte unter 5 kg;– in und über sensiblen Bereichen, z.B. Einsatzorten von Polizei und Rettungskräften, Menschenansammlungen, Anlagen und Einrichtungen wie JVAs oder Industrieanlagen, oberste und obere Bundes- oder Landesbehörden, Naturschutzgebieten;– über bestimmten Verkehrswegen;– in Kontrollzonen von Flugplätzen (auch An- und Abflugbereiche von Flughäfen),– in Flughöhen über 100 Metern über Grund. Dieses Verbot gilt nicht auf Modellfluggeländen.– über Wohngrundstücken, wenn die Startmasse des Geräts mehr als 0,25 kg beträgt oder das Gerät oder seine Ausrüstung in der Lage sind, optische, akustische oder Funksignale zu empfangen, zu übertragen oder aufzuzeichnen. Ausnahme: Der durch den Betrieb über dem jeweiligen Wohngrundstück in seinen Rechten Betroffene stimmt dem Überflug ausdrücklich zu,– über 25 kg (gilt nur für „Unbemannte Luftfahrtsysteme“).

Die zuständige Behörde kann Ausnahmen von den Verboten zulassen, wenn der Betrieb keine Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs oder die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere eine Verletzung der Vorschriften über den Datenschutz und über den Naturschutz darstellt und der Schutz vor Fluglärm angemessen berücksichtigt ist. Insbesondere bei einem geplanten Betrieb außerhalb der Sichtweite lässt sich die Genehmigungsbehörde eine objektive Sicherheitsbewertung vorlegen.

Eine gewisse Erleichterung für innovative Anwendungen stellt vor allem die Beschränkung des Verbots zum Betrieb von Drohnen außerhalb der Sichtweite des Steuerers auf Drohnen ≤ 5 kg gemäß § 21 b Abs. 1 Nr. 1 der Drohnen-Verordnung dar. Ein solcher Betrieb ist nach der bisherigen Rechtslage lediglich mit einer Ausnahmeerlaubnis möglich. Nach der Drohnen-Verordnung wäre der Betrieb außerhalb der Sichtweite des Steuerers grundsätzlich erlaubnisfähig, wenn im Antrag für die Betriebserlaubnis die Ausweich- und Notfallverfahren beschrieben und dargelegt wird, dass insbesondere keine Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs besteht. Auch die Ausnahmeregelung in § 21 b Abs. 2 für Drohnen ≥ 25 kg ist weiter gefasst als die bisherige Rechtslage.

Besonders schutzbedürftige Bereiche und Sphären werden durch Flugverbote geschützt, von denen allerdings Ausnahmen erlaubt werden können. Dazu gehört auch die Flughöhe von Drohnen außerhalb von Modellfluggeländen auf 100 m zu beschränken und so von bemannten Luftfahrzeugen zu separieren, die die Mindestflughöhen nach SERA.5005 einzuhalten haben. Die Identifizierung von den Luftraum verletzenden Drohnen sowie die effektive Durchsetzung von Unterlassungsansprüchen sowie die sonstige Abwehr von Drohnen gewinnt vor diesem Hintergrund an Bedeutung (vgl. oben zur Kennzeichnungspflicht).

Ausnahmslos verboten ist es, eine Drohne in eine Waffe zu verwandeln und für den Transport von gemeingefährlichen Stoffen einzusetzen. Das Verbot erstreckt sich auch auf vermeintlich gefährliche Sachen, die geeignet sind im Falle des Abwurfs oder ihrer Freisetzung Panik, Furcht oder Schrecken bei Menschen hervorzurufen. Unklar ist hingegen, warum die Ordnungswidrigkeitstatbestände nur die Betriebsverbote der Nr. 1 bis 9 und nicht auch die hier einschlägige Nr. 10 abdecken sollen. Zwar kommen für das Abwerfen von Gegenständen andere Ordnungswidrigkeitentatbestände und für den Transport tatsächlich gefährlicher Stoffe Ordnungswidrigkeiten- und Straftatbestände in Betracht. Allerdings besteht – soweit ersichtlich – für den Transport vermeintlich gefährlicher Stoffe eine Lücke.

Für die Erteilung von Aufstiegserlaubnissen für Drohnen kommen in der Praxis die „Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Erteilung der Erlaubnis zum Aufstieg von unbemannten Luftfahrtsystemen gemäß § 20 Absatz 1 Nummer 7 Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO)“, NfL 1-786-16 vom 20.07.2016 zur Anwendung. Wenn die neue Drohnen-Verordnung kommt, dürften diese ebenfalls wieder neugefasst werden.

Die Prototyp-Verordnung der EASA sieht vor, dass in der erlaubnispflichtigen „Specified“-Kategorie sog. „standard scenarios“ zur Anwendung gelangen sollen, für die eine Risikobewertung dann bereits vorliegen würde. Von den standardisierten Szenarios abweichende Anträge müssten individuell bewertet werden.

Luftverkehrsregeln

Nachdem „Flugmodelle und Spielzeugluftfahrzeuge“ gemäß Art. 1(4) VO 923/2012 in der Fassung vom 21. Juli 2016 vom Anwendungsbereich der gemeinsamen europäischen Luftverkehrsregeln ausgenommen wurden, muss diese Lücke bis auf weiteres durch nationale Regelungen geschlossen werden.

1. Ausweichpflicht: Unbemannte Luftfahrtsysteme und Flugmodelle sind verpflichtet, bemannten Luftfahrzeugen und unbemannten Freiballonen auszuweichen.

First-Person-View

Flüge im sog. „First-Person-View-Mode“, bei dem der Steuerer die Drohne mithilfe einer installierten Kamera fliegt, sind nunmehr unterhalb einer Flughöhe von 30 m grundsätzlich zulässig.

1. Einsatz von Videobrillen: Flüge mithilfe einer Videobrille sind erlaubt, wenn sie bis zu einer Höhe von 30 Metern stattfinden und das Gerät nicht schwerer als 0,25 kg ist oder eine andere Person es ständig in Sichtweite beobachtet und in der Lage ist, den Steuerer auf Gefahren aufmerksam zu machen. Dies gilt als Betrieb innerhalb der Sichtweite des Steuerers.

Die Drohne darf entweder nicht schwerer als 250g sein oder der Steuerer muss eine weitere Person als Beobachter hinzuziehen. Das Konzept des „UA oberservers“ ist auch in der als Diskussionsgrundlage dienenden Prototyp-Verordnung der EASA angelegt, aber anders ausgestaltet.

Die Diskussionen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene zur Regelung und Integration von Drohnen in den Luftraum dauern an. Auch die neue deutsche Drohnen-Verordnung kann nur ein Zwischenschritt sein. Ein Schritt zu mehr Rechtsklarheit und Flexibilität für technologische Entwicklungen und innovativen Anwendungen. Doch vorher muss die Drohnen-Verordnung erst noch die Zustimmung des Bundesrats erhalten. Über etwaige Änderungen halten wir Sie natürlich informiert. Auf europäischer Ebene nehmen die Diskussionen auf Basis der Prototyp-Verordnung der EASA für die Kategorien „Open“ und „Specific“ an Fahrt auf. Für das vierte Quartal dieses Jahres hat sich die EASA zudem vorgenommen, einen Vorschlag zu veröffentlichen, wie die Drohnen der „Certified“-Kategorie in den Luftraum integriert werden könnten. 2017 verheißt, ein spannendes Jahr zu werden.

Update: Neue Drohnen-Verordnung in Kraft getreten

Die neue Drohnen-Verordnung des BMVI ist mit den Änderungen des Bundesrates am 07. April 2017 in Kraft getreten.