Vermeidung von Lieferengpässen unter dem EU Pharma Package
Mit dem EU Pharma Package – auch EU Pharmapaket oder EU Pharmaceutical Package – verschärft der europäische Gesetzgeber den Rechtsrahmen zur Vermeidung und Bewältigung von Arzneimittel-Lieferengpässen erheblich. Im Mittelpunkt stehen nicht nur erweiterte Meldepflichten, sondern vor allem präventive Steuerungsinstrumente. Der Beitrag gibt einen strukturierten Überblick über die zentralen Neuerungen und ordnet ihre praktischen Folgen für pharmazeutische Unternehmen ein.
EU Pharma Package soll Arzneimittelversorgung sichern
Arzneimittel-Lieferengpässe sind in den vergangenen Jahren zu einem der drängendsten gesundheitspolitischen Themen in der Europäischen Union geworden. Die jüngst veröffentlichten Kompromisstexte verankern die Sicherung der Arzneimittelversorgung ausdrücklich als Kernanliegen des künftigen Pharmarahmens. Leitbild der Reform ist, dass Patienten* Arzneimittel erhalten sollen, wenn sie sie tatsächlich benötigen und unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sie leben. Entsprechend rückt das EU Pharma Package Zugang, Verfügbarkeit und Versorgungssicherheit systematisch zusammen.
Die Stoßrichtung ist klar: Lieferengpässe sollen künftig nicht erst im Krisenfall verwaltet werden. Verlangt werden zukünftig vielmehr Frühwarnung, Risikobewertung, präventive Lieferkettensteuerung, Transparenz gegenüber Behörden und – bei unionsweiter Relevanz – koordinierte Maßnahmen auf EU-Ebene.
Was sieht das EU Pharma Package konkret zur Vermeidung von Lieferengpässen vor?
Das EU Pharma Package sieht eine Reihe von Maßnahmen vor, die zur Vermeidung von Lieferengpässen und zur Sicherung der Versorgung mit Arzneimitteln beitragen sollen und die wir im Folgenden näher erläutern:
- Frühwarn- und Meldepflichten
- Shortage Prevention Plan
- Weitere Dokumentationspflichten des Zulassungsinhabers
- Monitoring-Regime
- Regeln zu kritischen Arzneimitteln
- Lieferverpflichtung geschützter Produkte
- Kontinuitätsmechanismus
- Voluntary Solidarity Mechanism
- Einbindung des Großhandels
- Nationale Ausnahmewerkzeuge
Frühwarn- und Meldepflichten als zentrales Element des EU Pharma Package
Ein zentrales Element sind deutlich verschärfte Frühwarn- und Meldepflichten für Zulassungsinhaber nach Art. 120 der neuen EU-Arzneimittelverordnung („Neue AMVO“) Künftig sollen sowohl die dauerhafte Einstellung der Vermarktung eines Arzneimittels als auch ein Antrag auf Rücknahme der Zulassung den zuständigen Behörden – bei zentral zugelassenen Arzneimitteln zusätzlich der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) – grundsätzlich mindestens zwölf Monate vor der letzten Belieferung des betroffenen Mitgliedstaats angezeigt werden. Jede vorübergehende Aussetzung der Vermarktung ist so früh wie möglich und grundsätzlich mindestens sechs Monate vor Beginn anzuzeigen. Gleiches gilt für jede vorübergehende Lieferunterbrechung von voraussichtlich mehr als zwei Wochen. Nur bei außergewöhnlichen, unmittelbar mit der Lieferunterbrechung zusammenhängenden Umständen darf die Meldung nachgeholt werden, sobald der Zulassungsinhaber von der Störung Kenntnis erlangt.
Shortage Prevention Plan u.a. für verschreibungspflichtige Arzneimittel
Die Reform belässt es aber nicht bei reaktiven Meldungen. Zulassungsinhaber sollen nach Art. 121 i.V.m. Anhang IV Teil V der Neuen AMVO für verschreibungspflichtige Arzneimittel sowie für weitere, nach unionsrechtlichen Kriterien zu bestimmende Produkte einen aktuellen „Shortage Prevention Plan“ vorhalten. Dieser Plan muss insbesondere Produktangaben, eine Lieferketten-Risikobewertung samt Lieferkettenkarte („Supply Chain Map“) mit Herstellungsstandorten und Produktionsanteilen, Erkenntnisse aus früheren Engpässen, eine Risikoklassifizierung, Strategien zur Risikokontrolle sowie Prozesse zur Erkennung, Meldung, Überprüfung und Aktualisierung enthalten.
Nationale Behörden, EMA und in bestimmten Konstellationen auch die Kommission können die Vorlage des Plans jederzeit verlangen; er ist dann spätestens binnen zwei Tagen einzureichen. Ergänzend soll die EMA Leitlinien zur Ausgestaltung der Pläne veröffentlichen. Zur Ausübung ihrer Monitoring-Pflichten nach Art. 122 der Neuen AMVO können die zuständigen Behörden zusätzlich einen „Shortage Mitigation Plan“ sowie weitere Informationen vom Zulassungsinhaber anfordern.
Den Zulassungsinhaber treffen weitere Dokumentationspflichten
Auch Produkte, die nicht unter die Pflicht eines Shortage Prevention Plans fallen, bleiben nicht unreguliert. Zulassungsinhaber solcher Produkte müssen regelmäßig dokumentierte Bewertungen potenzieller Lieferkettenrisiken durchführen und, soweit erforderlich, geeignete Risikominderungsmaßnahmen ergreifen.
Monitoring-Regime der EMA
Hinzu kommt ein ausgebautes Monitoring-Regime. Die zuständigen nationalen Behörden sollen erwartete und tatsächliche Engpässe fortlaufend überwachen; für zentral zugelassene Produkte oder bei unionsweit koordiniertem Handlungsbedarf übernimmt die EMA diese Aufgabe gemeinsam mit den Mitgliedstaaten.
Parallel dazu soll die European Shortages Monitoring Platform (ESMP) ausgebaut und schrittweise mit nationalen IT-Systemen interoperabel gemacht werden, um Meldungen zusammenzuführen und Doppelmeldungen zu vermeiden. Nationale Behörden sollen tatsächliche Engpässe, deren Gründe, Abhilfemaßnahmen, Laufzeiten und verfügbare Alternativen öffentlich kommunizieren. Die EMA soll ergänzend eine unionsweite Seite zu kritischen Engpässen von Unionsbelang betreiben.
EU Pharma Package sieht neue Regeln zu kritischen Arzneimitteln und zur Versorgungssicherheit vor
Besonders weitreichend sind die neuen Regeln zu kritischen Arzneimitteln und zur Versorgungssicherheit. Die Mitgliedstaaten sollen kritische Arzneimittel nach einer gemeinsamen unionsweiten Methodik identifizieren. Auf dieser Grundlage erlässt die Kommission zunächst die unionsweite „Union Long List“ nach Art. 133 Abs. 2 der Neuen AMVO. Daneben schlägt die Executive Steering Group on Shortages and Safety of Medicinal Products der EMA (MSSG) eine gesonderte Union List of Critical Medicinal Products nach Art. 137 der Neuen AMVOvor. Für die dort erfassten Produkte soll das MSSG mit Unterstützung der EMA Lieferkettenvulnerabilitäten priorisiert bewerten, insbesondere fehlende Diversifizierung sowie Abhängigkeiten von einzelnen Drittstaaten.
Darauf aufbauend kann das MSSG Empfehlungen etwa zur Diversifizierung von Lieferanten, zum Bestandsmanagement und zu regulatorischen Flexibilitäten abgeben. Besteht ein ernstes Risiko von Lieferstörungen, das zu binnenmarktbezogenen Versorgungsproblemen führen kann, kann die Kommission zudem Empfehlungen zu nationalen Maßnahmen zur Verbesserung der Versorgungssicherheit aussprechen. Die Regelungen im EU Pharma Package werden zukünftig flankiert werden durch eine Verordnung zu kritischen Arzneimitteln, die ebenfalls noch vom EU-Gesetzgeber verabschiedet werden muss.
Marktverfügbarkeit: Lieferverpflichtung geschützter Produkte
Ein weiterer Hebel zielt auf die tatsächliche Marktverfügbarkeit geschützter Produkte in einzelnen Mitgliedstaaten. Nach Art. 59 des Entwurfs der neuen EU-Arzneimittelrichtlinie („Neue AMRL“) können Mitgliedstaaten den Zulassungsinhaber auffordern, ein Produkt auf ihrem Markt verfügbar zu machen und so zu liefern, dass der Bedarf der Patienten gedeckt wird. Zu diesem Zweck können sie insbesondere verlangen, dass Preis- und Erstattungsanträge gestellt, vergabebezogene Anforderungen erfüllt oder ein Roll-out-Plan mit Mengen- und Zeitplanung für die Belieferung erstellt wird. Diese Pflicht findet sich auch in Art. 6 der Neuen AMVO.
Bemerkenswert ist, dass diese Marktverfügbarkeitsregeln in Art. 59 der Neuen AMRL mit regulatorischen Folgen hinterlegt werden: Bleibt ein Ersuchen innerhalb von drei Jahren unerfüllt, greifen in dem betreffenden Mitgliedstaat der Marktschutz und gegebenenfalls die Verlängerung der Marktexklusivität nicht. Außerdem kann eine Generika- oder Biosimilaranmeldung bereits sechs Jahre nach Beginn des Unterlagenschutzes validiert und geprüft werden.
Kontinuitätsmechanismus bei dauerhafter Markteinstellung
Für den Fall, dass ein als kritisch identifiziertes Arzneimittel, ein nach unionsrechtlichen Kriterien zusätzlich erfasstes Arzneimittel oder ein prioritäres antimikrobielles Arzneimittel dauerhaft vom Markt genommen werden soll, sieht die Neue AMVO in Art. 120 Abs. 4 zudem einen Kontinuitätsmechanismus vor: Vor einer dauerhaften Markteinstellung oder einem Antrag auf Rücknahme der Zulassung muss der Zulassungsinhaber auf seiner Website die Bereitschaft zur Übertragung der Zulassung oder zur Erteilung eines „Letter of Access“ veröffentlichen, den zuständigen Behörden den Link mitteilen und interessierten Dritten die Fortführung der Versorgung zu angemessenen Bedingungen anbieten. Damit soll erreicht werden, dass versorgungskritische Produkte nicht ersatzlos vom Markt verschwinden, wenn die Versorgung durch Dritte fortgeführt werden kann.
Unionsweite Koordinierungs- und Solidaritätsinstrumente unter dem EU Pharma Package
Flankiert wird dieses System durch unionsweite Koordinierungs- und Solidaritätsinstrumente. Für kritische Engpässe von Unionsbelang kann der „Voluntary Solidarity Mechanism“ als letztes Mittel aktiviert werden, wenn keine oder keine ausreichenden therapeutischen Alternativen verfügbar sind, die vorhandenen Mengen nicht für kritische Indikationen ausreichen, kurzfristige Maßnahmen nicht rechtzeitig helfen und ein Stockout droht. Die EMA soll dann den Informationsaustausch erleichtern, Unterstützungsanfragen koordinieren und erforderlichenfalls den Kontakt zu Zulassungsinhabern unterstützen.
Zur Vermeidung von Engpässen ist die Einbindung des Großhandels geplant
Auch der Großhandel wird stärker in die Engpassvermeidung eingebunden. Mitgliedstaaten dürfen vorsehen, dass Großhändler die beabsichtigte Verbringung eines Arzneimittels in einen anderen Mitgliedstaat der zuständigen Behörde des Herkunftsstaats anzeigen. Auf dieser Grundlage können verhältnismäßige Maßnahmen zur Verhinderung oder Abschwächung von Engpässen im Herkunftsstaat ergriffen werden. Daneben müssen Großhändler innerhalb ihres Verantwortungsbereichs eine angemessene und fortlaufende Versorgung mit einem geeigneten Sortiment für das jeweilige Versorgungsgebiet sicherstellen und mit Zulassungsinhabern, nationalen Behörden und der EMA bei Maßnahmen zur Versorgungssicherheit kooperieren.
Mitgliedstaaten haben Raum für nationale Ausnahmewerkzeuge
Schließlich lässt die Neue AMRL den Mitgliedstaaten Raum für nationale Ausnahmewerkzeuge, wenn ein Engpass akut ist oder sich Versorgungslücken anders nicht schließen lassen. Unter strengen Voraussetzungen können sie vorübergehend die Herstellung und Abgabe eines Arzneimittels zulassen, um einen Engpass zu mindern oder zu beheben, etwa wenn eine Zulassung aus Gründen außerhalb von Qualität, Sicherheit oder Wirksamkeit zurückgenommen wurde. Außerdem kann nationales Recht unter sehr engen Voraussetzungen auch das Redispensing bestimmter ungebrauchter verschreibungspflichtiger Arzneimittel zulassen.
Entwurf sieht erhebliche Sanktionen bei Verstößen vor
Bemerkenswert ist auch der Sanktionsrahmen: Für zentral zugelassene Arzneimittel kann die Kommission bei Verstößen gegen die in Anhang II der Neuen AMVO aufgeführten Pflichten unionsrechtliche Geldbußen verhängen, dazu zählen ausdrücklich auch die neuen Engpasspflichten. Die Geldbuße kann bis zu 5 % des Unionsumsatzes des Zulassungsinhabers betragen; hinzu kommen tägliche Zwangsgelder von bis zu 2,5 % des durchschnittlichen täglichen Unionsumsatzes. Parallel dazu müssen die Mitgliedstaaten wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen für Verstöße vorsehen.
Lieferengpässe werden zu einem Compliance- und Governance-Thema
Die aktuellen Verhandlungsfassungen des EU Pharma Package behandeln Lieferengpässe nicht mehr als isoliertes Krisenphänomen, sondern als Compliance- und Governance-Thema entlang des gesamten Produktlebenszyklus. Der Ansatz ist eindeutig präventiv: Marktverfügbarkeit, Lieferkettenresilienz, Transparenz, Behördenkommunikation und unionsweite Koordinierung werden zu einem zusammenhängenden Regime verdichtet.
Der regulatorische Rahmen wird trotz des hohen Detaillierungsgrads noch weiter ausdifferenziert werden. Zahlreiche Detailfragen, insbesondere die Inhalte der Shortage Prevention und Mitigation Plans sollen durch delegierte oder durchführende Rechtsakte sowie EMA-Leitlinien konkretisiert werden. Unternehmen sollten deshalb das Gesetzgebungsverfahren eng verfolgen und ihre Governance-, Daten-, Lieferketten- und Eskalationsprozesse schon jetzt darauf prüfen, ob sie den absehbaren Anforderungen standhalten.
Gerade für Zulassungsinhaber kritischer oder unionsweit relevanter Produkte empfiehlt es sich schon jetzt, die eigenen Prozesse an den künftigen Anforderungen auszurichten.
*Gemeint sind Personen jeder Geschlechtsidentität. Um der leichteren Lesbarkeit willen wird im Beitrag die grammatikalisch männliche Form verwendet.
Redaktioneller Hinweis: Dieser Beitrag wurde nach der finalen Redaktion der Texte und der Annahme des Rats überarbeitet, um den Inhalt der finalen Texte abzubilden. Es steht noch die Annahme durch das Europäische Parlament aus.
