EU Pharma Package: Neue Umweltpflichten in der Nachmarktphase
Das EU Pharma Package soll den Umweltschutz im Arzneimittelrecht stärken – auch nach der Zulassung eines Arzneimittels. Künftig sollen Zulassungsinhaber neue Erkenntnisse über Umweltrisiken fortlaufend erfassen, die Umweltverträglichkeitsprüfung (Environmental Risk Assessment) bei Bedarf aktualisieren und erforderlichenfalls Maßnahmen zur Risikominderung ergreifen. Damit wird die bislang auf Gesundheitsrisiken ausgerichtete Pharmakovigilanz um eine umweltbezogene Überwachung ergänzt, die sogenannte Ökopharmakovigilanz. Bei ernsten Umweltrisiken können zudem behördliche Maßnahmen bis hin zum Widerruf der Arzneimittelzulassung drohen. Welche Pflichten die geplanten Regelungen vorsehen und welche rechtlichen Fragen sie aufwerfen, zeigt die nachfolgende Analyse.
Wie Umweltbelange in der Nachmarktphase an Bedeutung gewinnen
Das geltende Humanarzneimittelrecht nimmt traditionell nur wenig Rücksicht auf Umweltbelange, sondern ordnet diese vollständig den gesundheitsorientierten Zielen unter. Mit dem EU Pharma Package hat die Kommission im Jahr 2023 einen Vorstoß für eine höhere Relevanz von Umweltbelangen im Arzneimittelrecht gewagt. Mit den vorgeschlagenen Änderungen adressiert das EU Pharma Package zwei Phasen des Arzneimittellebenszyklus: die Zulassungsphase und die Nachmarktphase. Die umweltbezogenen Anforderungen im Zulassungsverfahren behandelt bereits unser Beitrag zur Umweltverträglichkeitsprüfung bei Arzneimitteln.
Die Nachmarktkontrolle schließt sich an die Zulassungsphase an und prüft fortlaufend, ob sich neue Erkenntnisse zu Risiken und Nutzen des zugelassenen Arzneimittels ergeben, die gegebenenfalls Anpassungen der Produktinformation, Auflagen (z.B. in Gestalt der Verpflichtung zur Durchführung weiterer Studien) oder im Extremfall bestimmte Marktmaßnahmen erfordern - die sogenannte Pharmakovigilanz. Die Wahrnehmung der Pharmakovigilanz-Aufgaben steht neben der zuständigen Behörde insbesondere in der Verantwortung des jeweiligen Zulassungsinhabers: Dieser muss ein Pharmakovigilanz-System einrichten und betreiben, in dessen Rahmen er fortlaufend Informationen über das Arzneimittel zusammenträgt, diese wissenschaftlich auswertet und erforderlichenfalls die genannten Maßnahmen ergreift.
Die fortlaufende Erfassung und Auswertung der Auswirkungen des zugelassenen Arzneimittels auf die Umwelt waren bislang nicht Gegenstand der Pharmakovigilanz. Dies soll sich nach den aktuellen Entwürfen des EU Pharma Package nun ändern: Die Umweltverträglichkeitsprüfung (Environmental Risk Assessment, kurz: ERA) wird zu einem dynamischen System der sogenannten Ökopharmakovigilanz weiterentwickelt. Dadurch müssen die Umweltfolgen eines zugelassenen Arzneimittels fortlaufend erfasst und bewertet sowie erforderlichenfalls entsprechende Maßnahmen ergriffen werden.
EU-Pharma-Paket: Von der punktuellen Momentaufnahme des ERA zur laufenden Ökopharmakovigilanz
Die bestehenden Pharmakovigilanz-Pflichten beziehen sich derzeit ausschließlich auf Risiken für die Gesundheit der Patientinnen und Patienten oder die öffentliche Gesundheit. Umweltbelange werden im Rahmen der Pharmakovigilanz demgegenüber nach aktueller Rechtslage im Ergebnis nicht berücksichtigt.
Entsprechend der zum Ziel erhobenen Verbesserung der Umweltverträglichkeit von Arzneimitteln soll mit dem Entwurf der Neuen Arzneimittelrichtlinie (Neue AMRL) und dem Entwurf der Neuen Arzneimittelverordnung (Neue AMVO) der Kommission die gesundheitsbezogene Pharmakovigilanz durch eine umweltbezogene „Ökopharmakovigilanz“ (Gärditz, EurUP 2025, 258, 266) ergänzt werden. Die ERA wird damit erstmals – über das Zulassungsverfahren hinaus – auch Bedeutung für die Nachmarktphase erlangen. Zugleich können Umweltrisiken damit künftig Anlass für behördliche Nachmarktmaßnahmen bilden.
Der folgende Abschnitt gibt einen Überblick über die Ausgestaltung der neuen Ökopharmakovigilanz unter der Neuen AMRL.
Umweltrisiken bei Arzneimitteln: Neue Prüf- und Meldepflichten für Zulassungsinhaber
Art. 22 Abs. 6 Neue AMRL verpflichtet den Zulassungsinhaber dazu, die ERA gem. Art. 90 Abs. 2 Neue AMRL unverzüglich zu aktualisieren und die zuständige Behörde hiervon zu unterrichten, wenn neue Informationen zu den Bewertungskriterien für die Prüfung eines Zulassungsantrags gem. Art. 29 Neue AMRL verfügbar werden und diese zu einer Änderung der Schlussfolgerungen der ERA führen könnten. Das bedeutet: Neue Informationen, die im Rahmen einer ERA im Zulassungsverfahren zu berücksichtigen wären und sich auf die Schlussfolgerungen der eingereichten ERA potenziell auswirken, ziehen eine nachträgliche Aktualisierungs- und Unterrichtungspflicht des Zulassungsinhabers nach sich.
Indem die Aktualisierungs- und Unterrichtungspflicht an das „Verfügbarwerden“ der betreffenden Information anknüpft, setzt Art. 22 Abs. 6 Neue AMRL zugleich implizit voraus, dass der Zulassungsinhaber ein Überwachungssystem unterhält, mittels dessen er derartige neue Informationen identifiziert und sammelt.
Arzneimittelzulassung: Wann können Umweltstudien und Risikominderungsmaßnahmen verlangt werden?
Sofern im Zulassungszeitpunkt tatsächlich festgestellte oder mögliche Bedenken aufgrund von Risiken für die Umwelt oder die öffentliche Gesundheit, einschließlich Resistenzen gegen antimikrobielle Mittel (vgl. Art. 4 Abs. 1 Nr. 35 lit. b und c Neue AMRL), bestehen, die nach dem Inverkehrbringen des Arzneimittels weiter untersucht werden müssen, kann die Zulassung gem. Art. 44 Abs. 1 lit. h Neue AMRL auch von vornherein unter der Bedingung erteilt werden, dass der Antragsteller nach der Zulassung Studien zur Umweltverträglichkeitsprüfung nach der Zulassung durchführt, Monitoringdaten oder anwendungsbezogene Informationen erhebt oder geeignete Risikominderungsmaßnahmen umsetzt.
Daneben kann die Behörde dem Zulassungsinhaber eine solche Verpflichtung aber auch jederzeit nachträglich auferlegen, wenn entsprechende Bedenken im Hinblick auf das zugelassene Arzneimittel oder ein anderes Arzneimittel mit demselben Wirkstoff auftreten (vgl. Art. 87 Abs. 1 lit. c Neue AMRL; siehe auch Art. 20 Abs. 1 lit. c Neue AMVO.
Ernste Umweltrisiken: Wann drohen Einschränkungen oder der Widerruf der Arzneimittelzulassung?
Flankiert werden die vorstehend beschriebenen Pflichten schließlich durch Art. 195 Abs. 2, 196 Abs. 1 lit. f Neue AMRL (Art. 24 Abs. 1 lit. f Neue AMVO), welche die zuständige Behörde nachträglich zur Ergreifung bestimmter regulatorischer Nachmarktmaßnahmen ermächtigen. Voraussetzung ist, dass eine „ernste Gefahr“ für die Umwelt oder die öffentliche Gesundheit festgestellt wurde, gegen die der Zulassungsinhaber nicht ausreichend vorgegangen ist. In diesen Fällen darf die Behörde – unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit – die Zulassung des Arzneimittels ändern, aussetzen oder widerrufen. Nach Art. 196 Abs. 1 lit. f Neue AMRL darf die Behörde außerdem alle zweckdienlichen Maßnahmen ergreifen, damit die Abgabe des Arzneimittels untersagt und dieses vom Markt genommen wird.
Unter der Neuen AMRL kann somit allein die Feststellung von Umweltrisiken zu nachträglichen Einschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung von sich bereits in Verkehr befindlichen Arzneimitteln führen, sofern diese Risiken „ernst“ sind – also eine gewisse Schwere aufweisen. Die Einführung derart weitreichender behördlicher Eingriffsbefugnisse bei festgestellten Umweltrisiken (ein Zulassungswiderruf ist möglich) ist indes aus mehreren Gründen kritisch zu sehen. So ist denkbar, dass an sich wirksame, im Hinblick auf die Gesundheit sichere und möglicherweise in der ärztlichen Behandlungspraxis schon etablierte Arzneimittel allein in Ansehung ihrer schlechten Umweltbilanz nachträglich wieder vom Markt genommen werden. Dies kann zu einem plötzlichen Wegfall einer wirksamen und sicheren Therapie bei Patientinnen und Patienten führen und beeinträchtigt letztlich auch die Therapievielfalt.
Vor diesem Hintergrund hatte das Europäische Parlament beantragt, diese Regelung dahingehend abzumildern, dass die genannten Maßnahmen nur ergriffen werden dürfen, wenn das Umweltrisiko nicht durch die Festlegung von Bedingungen nach Art. 44 Abs. 1 lit. h oder Art. 87 Abs. 1 lit. c Neue AMRL gemindert werden kann. Zudem sollten bei der Entscheidung über die Ergreifung solcher Maßnahmen stets der klinische Nutzen des Arzneimittels sowie die Bedürfnisse der Patientinnen und Patienten einschließlich verfügbarer alternativer Behandlungen berücksichtigt werden. Dieser Vorschlag hat in die finale Fassung indes keinen Eingang gefunden. Die Beachtlichkeit der genannten Gesichtspunkte dürfte sich gleichwohl aus allgemeinen Verhältnismäßigkeitsanforderungen ergeben. Danach dürften regulatorische Maßnahmen regelmäßig unverhältnismäßig sein, wenn sie die therapeutische Verfügbarkeit eines Arzneimittels beeinträchtigen und hierdurch Versorgungslücken für Patientinnen und Patienten entstehen. Dies gilt umso mehr, als eine Abwägung des gesundheitsbezogenen Nutzens eines Arzneimittels gegenüber seinen Umweltfolgen ohnehin nur eingeschränkt möglich erscheint.
Schließlich überzeugt die Regelung aber auch aus rechtssystematischen Gründen nicht. Denn die zitierten Vorschriften bewirken im Ergebnis, dass die Zulassung eines Arzneimittels nachträglich aus Gründen widerrufen werden kann, die im Zulassungsverfahren nicht zur Versagung der Zulassung berechtigt hätten. Für diese Inkongruenz zwischen Zulassungsverfahren und Nachmarktphase im Hinblick auf die Berücksichtigung von Umweltfolgen findet sich indes keine Rechtfertigung.
EU Pharma Package: Umweltpflichten und Risiken für Zulassungsinhaber
- In der Nachmarktphase müssen Umweltrisiken von Arzneimitteln künftig fortlaufend erfasst und wirksam minimiert werden. Die ERA wird damit zu einer zentralen Grundlage für umweltbezogene Entscheidungen nach der Zulassung.
- Während die ERA im Zulassungsverfahren weiterhin vor allem prozedurale Bedeutung hat und eine Zulassung trotz unangemessener Umweltfolgen nicht ausgeschlossen ist, können in der Nachmarktphase künftig auch zulassungsrelevante Maßnahmen wegen bestimmter Umweltrisiken ergriffen werden.
- Umweltbelange werden damit für die Nachmarktphase materiell in die Nutzen-Risiko-Bewertung des Arzneimittels einbezogen.
- Dieser Reformvorstoß ist kritisch zu sehen: Er schafft eine schwer nachvollziehbare Inkongruenz zwischen Zulassungs- und Nachmarktphase, kann zu plötzlichen Therapieausfällen führen und die Therapievielfalt beeinträchtigen. Der europäische Gesetzgeber sollte insoweit nachsteuern.
