Ent­gelt­trans­pa­renz ohne Um­set­zungs­ge­setz

Die Richtlinie (EU) 2023/970 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Stärkung der Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher oder gleichwertiger Arbeit durch Entgelttransparenz und Durchsetzungsmechanismen (kurz: Entgelttransparenzrichtlinie (ETRL)) ist bis zum 7. Juni 2026 in nationales Recht umzusetzen. Die Umsetzungsfrist richtet sich nicht an die Unternehmen, sondern an die Mitgliedstaaten, denn die Vorgaben einer europäischen Richtlinie bedürfen zu ihrer Geltung grundsätzlich zunächst eines nationalen Gesetzes. 

Was gilt nun, wenn der deutsche Gesetzgeber – wovon mittlerweile wohl auszugehen ist – (jedenfalls noch) untätig bleibt? Was müssen Arbeitgeber* beachten? Dieser Beitrag gibt einen praxisgerechten Überblick über die komplexe Thematik. Zunächst ist dabei zwischen privaten und öffentlichen Arbeitgebern zu differenzieren.

Grundsatz: Keine unmittelbare (Dritt-)Wirkung von Richtlinien – und ihre Ausnahmen

Grundsätzlich bedürfen europäische Richtlinien der Umsetzung in nationales Recht (d.h. in Gesetze), um in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU Geltung zu erhalten. Denn anders als Rechtsverordnungen entfalten die Vorgaben einer Richtlinie keine unmittelbare Wirkung. Nach Art. 288 Abs. 3 AEUV sind sie für die Mitgliedstaaten lediglich hinsichtlich der zu erreichenden Ziele verbindlich. Ihre Vorgaben wirken daher nicht aus sich heraus unmittelbar gegenüber Privaten, sondern erst vermittelt durch den jeweiligen nationalen Umsetzungsakt. Dieser Grundsatz gilt so zunächst für private Arbeitgeber.

Etwas anderes gilt für öffentliche Arbeitgeber: Diese müssen die Vorschriften der ETRL auch ohne deutsches Umsetzungsgesetz ab dem 7. Juni 2026 beachten; private Arbeitgeber nicht. 

Wer ist öffentlicher Arbeitgeber und muss die ETRL ab dem 7. Juni 2026 beachten?

Unter öffentliche Arbeitgeber in diesem Sinne fallen nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) neben Behörden alle Einrichtungen, die unabhängig von ihrer Rechtsform kraft staatlichen Rechtsakts unter staatlicher Aufsicht eine Dienstleistung im öffentlichen Interesse zu erbringen haben und die hierzu mit besonderen Rechten ausgestattet sind, die über das hinausgehen, was für die Beziehungen zwischen Privatpersonen gilt (vgl. EuGH, Urteil v. 12. Juli 1990 – C-188/89). Erforderlich ist also staatsähnliches Handeln. Unternehmen in (überwiegend) staatlichem Eigentum, die mit besonderen (staatlichen) Rechten ausgestattet sind, müssen also bereits ab dem 7. Juni 2026 die Vorgaben der ETRL unmittelbar anwenden und beachten – auch wenn es kein Umsetzungsgesetz für Deutschland gibt. 

Vertikale Direktwirkung: Müssen auch private Arbeitgeber die Vorgaben ab dem 7. Juni 2026 beachten?

Das zuvor zu den öffentlichen Arbeitgebern Gesagte gilt zwar grundsätzlich nicht für private Arbeitgeber. Unter bestimmten Bedingungen müssen jedoch auch private Arbeitgeber Regelungen einer Richtlinie nach Ablauf der Umsetzungsfrist unmittelbar beachten (sog. Vertikale Direktwirkung). Denn die Vorgaben sind in jedem Fall bei der Auslegung nationalen Rechts zu beachten. Nationale Gerichte sind verpflichtet, das innerstaatliche Recht so weit wie möglich am Wortlaut und Zweck unionsrechtlicher Richtlinien auszulegen, um deren größtmögliche Wirksamkeit zu sichern. Diese Pflicht besteht nicht erst mit Ablauf der Umsetzungsfrist, gewinnt jedoch dann an Gewicht, wenn der nationale Gesetzgeber die Richtlinie (noch) nicht umgesetzt hat. 

Ihre Grenzen findet die richtlinienkonforme Auslegung dort, wo sie zu einer Auslegung contra legem führt oder eigenständige Verpflichtungen Privater (auch privater Arbeitgeber) erst begründen würde, die im nationalen Recht keine Grundlage finden. Dies hat auch der EuGH betont, indem er feststellte, dass Vorschriften, die wegen ihrer verpflichtenden Wirkung auf Einzelpersonen keine unmittelbare Wirkung entfalten, nicht auf dem „Umweg“ einer richtlinienkonformen Auslegung eine solche Horizontalwirkung erhalten können (vgl. EuGH, Urteil v. 26. September 1996 – C-168/95). Keinesfalls darf die richtlinienkonforme Auslegung „Ausschlusswirkung“ auf nationale Vorschriften haben, diese bei einem „Verstoß“ also nicht gänzlich eliminieren (vgl. EuGH, Urteil v. 26. September 1996 – C-168/95). 

Mit Blick auf die Entgeltgleichheit von Männern und Frauen ist dabei besonders zu beachten, dass bereits Art. 157 AEUV als sog. Primärrecht zwingendes Recht setzt und nationale Vorschriften, die diesem entgegenstehen, keine Rechtswirkung entfalten.

Es gilt also zu ermitteln, was ab dem 7. Juni 2026 in Deutschland für private Arbeitgeber gilt, wenn der Gesetzgeber bis dahin (oder darüber hinaus) untätig bleibt. An welchen Stellen gehen die Vorgaben der ETRL hinreichend konkret über bereits in Deutschland vorhandene gesetzliche Regelungen hinaus und können so über die Auslegung auch ohne konkretes Umsetzungsgesetz zur Anwendung kommen? 

Richtlinienkonforme Auslegung des Entgelttransparenzgesetzes

In Deutschland besteht bereits seit 2017 das Entgelttransparenzgesetz (EntgTranspG). Auch dieses hatte (und hat) zum Ziel, das Entgeltgleichheitsgebot praktisch durchsetzbar zu machen und Arbeitgeber zur Überprüfung betrieblicher Entgeltstrukturen anzuhalten. 

Das Gesetz enthält Regelungen u.a. zu Vorgaben zur Entgeltstruktur (§§ 3, 4 Abs. 4, 7 EntgTranspG), zu Berichtspflichten (§§ 21, 22 EntgTranspG) und einem individuellen Auskunftsanspruch für Arbeitnehmende (§§ 10 bis 16 EntgTranspG). Dort, wo Auslegungsspielraum besteht, wird die ETRL – auch ohne Umsetzungsgesetz – zu beachten sein. 

Daneben besteht die Gefahr, dass Regelungen, die nicht richtlinienkonform ausgelegt werden können und dem allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz der Entgeltgleichheit nach Art. 157 AEUV widersprechen, von nationalen Gerichten nach der Rechtsprechung des EuGH nicht weiter angewendet werden dürfen (vgl. EuGH, Urteil v. 22. November 2005 – C-144/04, Rn. 76 ff. – Mangold).

Was sollten – öffentliche wie private – Arbeitgeber jetzt tun?

Dies hat konkrete Handlungspflichten der Arbeitgeber zufolge – auch ohne dass ein Umsetzungsgesetz in Kraft getreten ist.

1. Vergütungssysteme? Jetzt anpassen!

Vergütungssysteme stehen im Zentrum der Entgelttransparenz, weil sich Benachteiligungen oftmals bereits in den zugrunde liegenden Kriterien zeigen. 

Das geltende Recht stellt in § 4 Abs. 2 EntgTranspG für die Bestimmung der wesentlichen Anforderungen auf eine „Gesamtheit von Faktoren“ ab, wobei insbesondere die Art der Arbeit, die Ausbildungsanforderungen und die Arbeitsbedingungen zu berücksichtigen sind.

Art. 4 Abs. 4 ETRL sieht für die Bestimmung der Gleichwertigkeit von Arbeit die Berücksichtigung von mindestens folgenden vier objektiven, geschlechtsneutralen Kriterien vor: Kompetenzen, Belastungen, Verantwortung und Arbeitsbedingungen. 

Bei der Berücksichtigung der „Gesamtheit von Faktoren“ handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe. Es ist daher davon auszugehen, dass auch vor einer gesetzlichen Umsetzung im Rahmen der richtlinienkonformen Auslegung die vier von der ETRL vorgegebenen Mindestkriterien zwingend zu berücksichtigen sein werden. Die konkrete Festlegung auf diese Kriterien spricht für präzise Anforderungen, die zu übertragen sind.

2. Berichtspflichten? Wohl nur mit nationalem Umsetzungsgesetz!

Die Berichtspflichten von Arbeitgebern zur Entgeltgleichheit sind im geltenden EntgTranspG eher allgemein gefasst. § 21 EntgTranspG verpflichtet Arbeitgeber mit in der Regel mehr als 500 Beschäftigten (nur), einen Lagebericht nach §§ 264, 289 HGB zu erstellen. In diesem müssen die Maßnahmen zur Förderung von Entgeltgleichheit dargestellt werden. Nach § 22 EntgTranspG gelten dabei gestaffelte Berichtszeiträume von fünf bzw. drei Jahren. 

Die ETRL geht deutlich über diese allgemeinen Pflichten hinaus und verschärft diese: Zum einen trifft die Berichtspflicht bereits Unternehmen ab 100 Beschäftigten (Art. 9 ETRL). Zum anderen reichen allgemeine Angaben zu Maßnahmen nicht aus, vielmehr ist die Darlegung sehr konkreter Kennzahlen erforderlich. Hinzu kommen enger gestaffelte Fristen für den Beginn und den Turnus der Berichtspflichten. 

Dass die verschärften Berichtspflichten der ETRL kraft Auslegung vorhandener Regelungen – ohne Umsetzungsgesetz – für private Arbeitgeber greifen, ist unseres Erachtens nicht zu befürchten. Denn eine richtlinienkonforme Auslegung durch nationale Gerichte darf nicht dazu führen, die Schwellenwerte, Fristen und Berichtsinhalte unmittelbar gegenüber privaten Arbeitgebern durchzusetzen. Ansonsten überschritte dies die Grenze zulässiger Auslegung und liefe auf eine unzulässige unmittelbare Drittwirkung hinaus. 

Eine solche Zurückhaltung der richtlinienkonformen Auslegung im Falle der Berichtspflichten ist insbesondere vor dem Hintergrund geboten, dass erst durch die nationale Umsetzung maßgebliche Parameter und Stellen benannt werden, die für die Realisierung der Berichtspflichten erforderlich sind. So ist derzeit weder eine staatliche Stelle benannt, gegenüber der die Berichtspflichten zu erfüllen sind, noch ist der Begriff der Arbeitnehmervertreter abschließend definiert. Dass es insbesondere zu Letzterem unterschiedliche Ansätze geben kann, zeigt u.a. der Bericht der Kommission „Bürokratiearme Umsetzung der Entgelttransparenzrichtlinie“, die durch das Familienministerium eingesetzt wurde (siehe dazu unseren Beitrag zum Abschlussbericht Entgelttransparenzrichtlinie). 

Da das Umsetzungsgesetz aber recht schnell kommen könnte – und die ETRL keine Übergangsfristen vorsieht – sollten Unternehmen dennoch zügig damit beginnen, das notwendige Datenmaterial zu sammeln, um den Berichtspflichten kurzfristig genügen zu können. Auch sollten Unternehmen die verbleibende Zeit nutzen, um etwaige Pay Gaps zu identifizieren und möglichst zu schließen.

Öffentliche Arbeitgeber müssen hingegen bereits jetzt von der Geltung der Berichtspflichten ab dem 8. Juni 2026 ausgehen. 

3. Auskunftsanspruch? Anwendung der ETRL über Art. 157 AEUV!

Das bestehende EntgTranspG sieht Auskunftsansprüche der Arbeitnehmenden vor. So können Mitarbeitende in Betrieben mit in der Regel mehr als 200 Beschäftigten bereits heute alle zwei Jahre einen Auskunftsanspruch geltend machen (§ 12 Abs. 1 EntgTranspG). Zudem ist nach § 11 Abs. 3 EntgTranspG das Vergleichsentgelt als statistischer Median der Beschäftigten des anderen Geschlechts auszuweisen. Die Auskunft ist aber nur zu erteilen, wenn mindestens sechs Arbeitnehmer des jeweils anderen Geschlechts in der Vergleichsgruppe beschäftigt sind (§ 12 Abs. 3 S. 2 EntgTranspG). 

Auch hier sieht die ETRL deutlich weitergehende Ansprüche vor: Art. 7 ETRL gewährt jedem Arbeitnehmenden unabhängig von der Betriebsgröße ein Recht auf Auskunft über ihre individuelle Entgelthöhe und über die durchschnittliche Entgelthöhe vergleichbarer Arbeitnehmergruppen. Der Auskunftsanspruch besteht zudem unabhängig von der Größe der Vergleichsgruppe. Dabei sind gleichwohl die datenschutzrechtlichen Grenzen zu wahren (ohne dass die ETRL erläutert, wie dies zu erfolgen hat).

Es steht zu befürchten, dass – mit Verweis auf das Primärrecht des Art. 157 AEUV – der sehr weitreichende Auskunftsanspruch der ETRL von den nationalen Gerichten auch dann anerkannt wird, wenn weder die Mindestunternehmensgröße gewahrt noch eine ausreichende Anzahl an Mitarbeitenden in der Vergleichsgruppe beschäftigt ist. 

Mit Blick auf die Anzahl vergleichbarer Mitarbeitenden hat dann eine Abwägung zwischen den datenschutzrechtlichen Vorgaben und dem Erfüllen des Auskunftsanspruchs zu erfolgen. Hier ist man sicherlich gut beraten, weiterreichende Auskunft in Zweifelsfällen erst nach einem entsprechenden gerichtlichen Urteil zu erteilen – um Vorwürfe des Datenschutzverstoßes sicher abwehren zu können. 

Auswirkungen auf bestehende Darlegungs- und Beweislastregelungen 

Für Entgeltgleichheitsansprüche nach §§ 3, 7 EntgTranspG gilt die Darlegungs- und Beweislast aus § 22 AGG. Allerdings wird hier Art. 18 ETRL durch nationale Gerichte heranzuziehen sein. Danach muss der Arbeitgeber bereits jetzt schon bei hinreichenden Indizien einer geschlechtsspezifischen Benachteiligung darlegen und beweisen, dass keine Entgeltdiskriminierung vorliegt. Es reicht bereits die Benennung einer einzelnen besserverdienenden Vergleichsperson des anderen Geschlechts, um die Vermutungswirkung auszulösen. Den Arbeitgeber trifft dann die volle Darlegungs- und Beweislast, die Vermutung zu widerlegen bzw. nachzuweisen, dass die Tätigkeit der beiden Mitarbeitenden nicht zur selben Vergleichsgruppe gehört (vgl. BAG, Urteil v. 23. Oktober 2025 – 8 AZR 300/24 zum sog. Paarvergleich). 

Keine Auswirkungen auf Verjährungsvorschriften 

Keine Auswirkungen wird die ETRL auf die Verjährung von Ansprüchen aus dem EntgTranspG haben. Hierzu enthält das bestehende EntgTranspG zwar keine eigenen Verjährungsregelungen, jedoch gelten die allgemeinen Verjährungsfristen nach §§ 194ff. BGB. Die ETRL regelt nunmehr entsprechend in Art. 21 Abs. 1 ETRL eine Verjährungsfrist von drei Jahren ausdrücklich. 

(Teilweise) Geltung der Vorgaben der ETRL bereits vor Inkrafttreten eines Umsetzungsgesetzes

Ein Großteil der strengen Vorgaben der ETRL gelten auch ohne deren Umsetzung in nationales Recht. Denn bei der Auslegung der unbestimmten Rechtsbegriffe sind die konkreten Regelungen der ETRL bereits anzuwenden. Die richtlinienkonforme Auslegung darf jedoch nicht dazu führen, dass die geltenden gesetzlichen Grenzen überschritten werden. Es bleibt zu hoffen, dass die Grenzen zur unzulässigen Vorwegnahme der gesetzgeberischen Umsetzungsentscheidung gewahrt bleiben. 

Unabhängig von diesen europarechtlichen Feinheiten ist Unternehmen dringend zu raten, bereits jetzt transparente, geschlechtsneutrale Vergütungsstrukturen zu schaffen, die den Vorgaben der ETRL genügen, und die Abrufbarkeit der notwendigen Daten sicherzustellen. Die vorhandenen Systeme sowie die bestehende Vergütung sollten überprüft und etwaige Pay Gaps geschlossen werden. 

*Gemeint sind Personen jeder Geschlechtsidentität. Um der leichteren Lesbarkeit willen wird im Beitrag die grammatikalisch männliche Form verwendet.