Großflächiger Einzelhandel in Widerspruch zu Zielen der Raumordnung

Hintergrund

Großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können, sind gem. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO nur in Kerngebieten und für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen in diesem Sinne können sich insbesondere bezüglich der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden ergeben. Insoweit spielen häufig die Ziele der Raumordnung eine Rolle. Verstößt ein Vorhaben gegen die Ziele der Raumordnung, liegen nach der Rechtsprechung in der Regel nicht nur unwesentliche Auswirkungen im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO vor. Noch nicht hinreichend geklärt ist, welche Bedeutung in diesem Zusammenhang die häufig als Ziele der Raumordnung deklarierten Regelungen eines Landesentwicklungsplans (in einigen Bundesländern auch als Landesentwicklungsprogramm oder Landesraumentwicklungsprogramm bezeichnet) zum sog. Konzentrationsgebot und Zentrale-Orte-Prinzip haben. Derartige Regelungen sehen für großflächige Einzelhandelsvorhaben vor, dass sie nur an zentralen Orten einer bestimmten Zentralitätsstufe, etwa in Ober-, Mittel- oder Grundzentren, ausgewiesen bzw. errichtet werden dürfen. 

Die Entscheidung

Das OVG Sachsen-Anhalt (Urteil vom 22.01.2020 – 2 L 39/18) hat entschieden, dass Bestimmungen eines Landesentwicklungsplans zum Konzentrationsgebot bei der Vorhabenzulassung unmittelbar zu beachten sind, sofern es sich um wirksame Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG handelt. Dies setze voraus, dass die Regelungen in ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt sind und landesweit einen verbindlichen Rahmen mit einer Regel/Ausnahme-Struktur ohne verbleibenden Abwägungsspielraum für die Regionalplanung vorgeben. Sind die Festlegungen in einem Landesentwicklungsplan z. B. so ausgestaltet, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe – von festgelegten Ausnahmen abgesehen – nur an den dafür konkret vorgesehenen zentralen Orten bestimmter Zentralitätsstufen verwirklicht werden dürfen, sind diese Voraussetzungen erfüllt. Dies bedeutet für die Vorhabenzulassung, dass ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb, der außerhalb eines solchen zentralen Orts verwirklicht werden soll, im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO wesentliche Auswirkungen auf die Ziele der Raumordnung hat und daher nur in hiermit übereinstimmend festgelegten Kerngebieten oder Sondergebieten zulässig ist. Auf weitere Aspekte, wie das Vorliegen eines atypischen Betriebs im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO oder eine davon losgelöste Beurteilung der Raumbedeutsamkeit des Vorhabens, kommt es dagegen nicht an. Ausnahmen sind in diesem Fall nur nach Maßgabe des Landesentwicklungsplans möglich, z. B. wenn der Plan eine Ausnahme für Nahversorgungsbetriebe vorsieht, die eine verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in Orten ohne zentralörtliche Funktionen sicherstellen sollen.

Praxistipp

Bei der Planung eines neuen großflächigen Einzelhandelsbetriebs oder der großflächigen Erweiterung eines bestehenden Betriebs sollten nicht nur die Festsetzungen des einschlägigen Bebauungsplans berücksichtigt werden, sondern ggf. auch die einzelhandelsspezifischen Ziele der Raumordnung nach dem jeweils einschlägigen Landesentwicklungsplan. Dabei sollten zuerst die als Ziele der Raumordnung gekennzeichneten Festlegungen im jeweiligen Landesentwicklungsplan identifiziert werden, die in Bezug auf den betreffenden Einzelhandelsbetrieb maßgeblich sind. Anschließend sollte geprüft werden, ob der Einzelhandelsbetrieb mit diesen Festlegungen in Konflikt steht. Liegt kein Konflikt vor, schlagen die landesplanerischen Regelungen nicht auf die Vorhabenzulassung durch. Anderenfalls sollte weiter geprüft werden, ob die als Ziele der Raumordnung gekennzeichneten Festlegungen wirksame Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG darstellen, die die vorgenannten Anforderungen an die Bestimmtheit erfüllen. 

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