Hintergrund
Gegenstand der Urteile des BVerwG vom 23.06.2020 – 9 A 22/19 und 9 A 23/19 – ist der Planfeststellungsbeschluss (PFB) für den Neubau der Bundesautobahn A 49 – A 5, Teilabschnitt zwischen Stadtallendorf und Gemünden / Felda. Der geplante Lückenschluss stand in der Vergangenheit vor allem wegen der Waldbesetzungen im Dannenröder Forst in der Öffentlichkeit, obwohl die gegen den PFB selbst gerichtete Klage einer Umweltvereinigung bereits im Jahr 2014 als unbegründet abgewiesen worden war. Nachdem der EuGH mit Urteil vom 01.07.2015 die Anforderungen an die Prüfung des wasserrechtlichen Verschlechterungsverbots und des Verbesserungsgebots konkretisiert hatte, begehrten dieselbe Umweltvereinigung sowie andere Kläger mit einer neuen Klage die erneute Überprüfung des PFB mit Blick auf das Wasserrecht. Die Kläger verlangten im Ergebnis die Außervollzugsetzung des PFB, bis ein detaillierter wasserrechtlicher Fachbeitrag erstellt und ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerheilung durchgeführt worden ist.
Die Entscheidung
Das BVerwG entschied, dass im konkreten Fall weder eine Aufhebung des PFB noch – als milderes Mittel – seine Außervollzugsetzung und die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens geboten sind. Zwar fehle die eigentlich erforderliche Prüfung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem wasserrechtlichen Verschlechterungsverbot. Angesichts des berechtigten Vertrauens des Vorhabenträgers in den Bestand des PFB habe die Behörde aber ermessensfehlerfrei von dessen Aufhebung absehen können. Die Aufrechterhaltung des bestandskräftigen PFB führe nicht zu einem unionsrechtlich unerträglichen Zustand, der das Aufhebungsermessen auf null reduzieren bzw. im Fall der klagenden Umweltvereinigung sogar die entgegenstehende Rechtskraft des klageabweisenden Urteils durchbrechen könnte. Vielmehr seien die flexiblen Instrumente des Wasserrechts geeignet und ausreichend, um die unionsrechtlichen Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie nachträglich noch zu erfüllen.
Das Gericht hat damit bekräftigt, dass grundsätzlich keine Pflicht der Verwaltung besteht, rechtswidrige Zulassungen nach §§ 48, 49 VwVfG aufzuheben. Die Aufhebung muss die Ausnahme sein. Eine solche Ausnahme kann aber unionsrechtlich geboten sein. Es ist konkret zu prüfen, ob das Unionsrecht doch eine Aufhebung und damit eine Durchbrechung der Bestands- und Rechtskraft gebietet. Das BVerwG kommt hier zu dem Ergebnis, dass die Wasserrahmenrichtlinie eine solche Durchbrechung im konkreten Fall nicht erfordert. Dies allerdings nur, weil mit den flexiblen Instrumenten des nationalen Wasserrechts hinreichende Möglichkeiten bestehen, den wasserrechtlichen Anforderungen wirksam Geltung zu verschaffen. Für andere europarechtlich geprägte Rechtsregime mag sich die Lage für den PFB anders darstellen. Das Gericht stellte heraus, dass es im Kern darauf ankommt, ob sich die Ziele des jeweiligen Rechtsregimes auch außerhalb des formalisierten Planfeststellungsverfahrens erreichen lassen. Die FFH-Verträglichkeitsprüfung z. B. ist unionsrechtlich vorgegeben und formalisiert. Insoweit ist eine Konfliktbewältigung außerhalb des Planfeststellungsverfahrens nicht ohne weiteres möglich. Der Rechtsstreit wäre also möglicherweise anders ausgegangen, wenn der PFB nicht an wasserrechtlichen, sondern an habitatschutzrechtlichen Mängeln gelitten hätte.
Tipp für die Praxis
Die neuen Urteile zeigen, dass selbst dann keine 100%ige Investitionssicherheit besteht, wenn die Genehmigung oder Planfeststellung für ein Vorhaben von den Verwaltungsgerichten rechtskräftig bestätigt wurde.
Mit den erweiterten Klagerechten von Umweltvereinigungen, dem zunehmenden Einfluss des Unionsrechts und den steigenden Anforderungen der Rechtsprechung verschärft sich die Situation. Dass eine veränderte Rechtsprechung und Auslegung von Rechtsvorschriften auch auf schon früher erlassene Zulassungsentscheidungen zurückwirken kann, hat das BVerwG ausdrücklich bestätigt. Zudem kann sich nicht nur die Rechtslage, sondern auch die Sachlage ändern. Auch dies kann einen Aufhebungsgrund darstellen. Erweisen sich etwa im Zuge des Monitorings oder der Umweltbaubegleitung die der Planfeststellung zugrundeliegenden Umweltuntersuchungen als anfänglich oder nachträglich unzutreffend, steht die Frage nach der behördlichen Reaktion, aber auch nach möglichen Rechtsbehelfen von Umweltvereinigungen und Betroffenen im Raum. Die Urteile des BVerwG zur A 49 werden die Thematik sicher in den Fokus von Projektgegnern rücken.
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